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Namur, le 12 février 2019

On appelle cela un marronnier dans le jargon journalistique. La question de la refédéralisation [1] de compétences transférées de l’État fédéral belge vers les entités fédérées revient de manière conjoncturelle sur le tapis politique et sur celui des médias. L’effet déclencheur en ce début 2019 est double. D’une part, la mise en œuvre de certains effets de l’accord institutionnel d’octobre 2011, en l’occurrence ceux en matière de soins de santé puisque, au 1er janvier 2019, les entités fédérées sont tenues d’assumer la gestion effective de l’ensemble des compétences (soins aux aînés, personnes handicapées, santé mentale, prévention et soins de première ligne [2]) qui leur ont été transférées depuis le 1er juillet 2014, date d’entrée en vigueur de la loi spéciale de réforme institutionnelle du 6 janvier 2014 relative à la Sixième Réforme de l’État [3]. D’autre part, les « Marches pour le climat », ainsi que la mobilisation des élèves de l’enseignement secondaire, « on ne peut pas, on a climat », qui tentent d’interpeller les élu-e-s dans les différentes configurations gouvernementales. Profitant de ces circonstances, voire aussi d’éléments factuels comme le retard au versement des premières allocations familiales par la nouvelle caisse wallonne Famiwall, certains acteurs ou observateurs réinterrogent le système institutionnel. Si on voulait reposer la question de manière abrupte, elle prendrait la forme suivante : la santé ou le climat, compétences transversales s’il en est, ne seraient-elles pas mieux traitées si elles étaient chacune confiées à un seul ministre fédéral [4] ; en termes fédéralistes, le principe de subsidiarité ne conduit-il pas à confier ses matières à un niveau de pouvoir mieux adapté ? Ceux-là oublient un peu naïvement que, compte tenu du rapport de force démographique et politique, ce ministre pourrait le plus sûrement – dans l’état actuel de la Belgique – être Flamand, peu versé dans la solidarité – même extinctive -, et peut-être climato-sceptique, voire « climato-réaliste ».

Qui a eu intérêt à cette régionalisation, à cette fragmentation ?

Les élections législatives de 2007 et de 2010 ont ouvert une longue période de négociations et débouché sur l’accord institutionnel des 10 et 11 octobre 2011, destiné à accroître l’autonomie des entités fédérées. Les signataires de ces accords, réalisés sous la houlette d’Elio Di Rupo, ont décidé, d’une part, du transfert de compétences importantes (4,4 % du PIB) – principalement en sécurité sociale -, du niveau fédéral vers les régions et les communautés. Ces mêmes signataires ont modifié la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989. La nouvelle loi spéciale modifie l’intervention de solidarité du pouvoir fédéral vers les régions et accroît l’autonomie fiscale de ces dernières. Ces 4,4% du PIB représentent 16,2 milliards € transférés du fédéral vers les communautés et les régions, selon les matières suivantes : allocations familiales (5,9 mds), soins de santé et aides à la personne (4,2 mds) – dont 3 milliards pour les structures d’accueil et les allocations d’aide pour les personnes âgées, mais aussi aides aux personnes handicapées, financement des infrastructures hospitalières -, marché du travail (3,8 mds), dépenses fiscales – bonus logement, dépenses d’investissements économiseurs d’énergie, crédit d’impôt pour titres-services – (1,9 mds), etc.[5]

On peut évidemment s’interroger avec Jean Hermesse, pour savoir qui a eu intérêt à cette régionalisation, à cette fragmentation de la sécurité sociale qui se fera au détriment de la qualité des soins, comme l’affirme, chiffres à l’appui, le secrétaire général des Mutualités chrétiennes. C’est une bonne question que celle de la responsabilité, d’autant que, dans une période où le politique est suspect de toute intention néfaste, on pourrait se demander s’il existait un appétit des élu-e-s à gérer ces matières et à utiliser à des fins politiques les moyens qui y sont liés.

Néanmoins, il ne faut jamais oublier qu’il existe un principe de réalité : les faits s’imposent à nous davantage que les considérations. Toute prise de conscience et mesure du réel ont pour corollaire la mise en évidence de nos limites et capacités d’action. Ainsi, faut-il se souvenir que l’ensemble du monde politique wallon, plus précisément l’ensemble des partis politiques francophones, s’est présenté à la négociation de 2011 en affirmant en chœur qu’il n’était pas question de toucher à la sécurité sociale. Le fait est que les autres partis avec lesquels ils ont négocié, les partis politiques flamands – CD&V, sp.aA et Open VLD surtout – avaient une autre vision, partagée par la N-VA restée dans l’opposition. On est dès lors sorti d’un accord global qui épousait des conclusions contraires aux aspirations francophones : fragmentation de la sécurité sociale annihilant toute marge de manœuvre politique et budgétaire, responsabilisation régionale accrue sur les matières transférées, divergence des systèmes flamand, bruxellois, germanophone et wallon.

Le prix à payer pour simplement constituer un gouvernement belge

Ayant rendu à l’histoire ce qui lui appartient, se pose huit ans plus tard la question de savoir quels seraient l’espace politique et la capacité d’initiative qui existeraient aujourd’hui pour défaire ce qui a été fait hier par le vote des lois spéciales de réforme institutionnelle ? Instinctivement, l’idée de refédéraliser peut paraîtreséduisante, voire rassurante. Cela nous ferait revenir à la situation initiale, au paysage bien connu de 2011. Néanmoins, il me paraît que, concernant la situation actuelle, il ne faut pas dramatiser : des institutions ont été mises en place, comme l’Agence pour une Vie de Qualité (Aviq) en Wallonie ou IRISCARE à Bruxelles, des réformes menées ou en cours comme celles du secteur des maisons de repos ou de l’Allocation forfaitaire autonomie, des accords de coopération ont été conclus entre les régions et communautés pour garantir aux patients des soins dans les régions où ils en ont besoin et en fonction des spécificités de ces régions. Des reports de mise en œuvre ont été organisés, notamment sur des questions techniques dans lesquelles je ne vais pas entrer ici.

Plus précisément, la question est de savoir quelle est notre capacité en tant que Wallons et francophones d’ouvrir avec les Flamands un processus de refédéralisation ? Existe-t-il une majorité au Parlement fédéral, majorité spéciale s’entend, c’est-à-dire des deux tiers de la Chambre avec, de surcroît des majorités simples dans chaque groupe linguistique, pour réaliser des changements ou des ajustements constitutionnels, avec de nouvelles lois spéciales ? Une telle évolution paraît d’autant plus illusoire que, dans la configuration d’un gouvernement fédéral démissionnaire, il n’est pas permis d’adopter une liste des articles de la Constitution à réviser sous la prochaine législature. Aujourd’hui, il semble plutôt nécessaire d’avancer dans la mise en œuvre concrète des compétences attribuées aux entités fédérées. Il nous faut surtout, en Wallonie, créer de la valeur supplémentaire, en augmentant notamment notre productivité globale, pour générer les moyens et les marges de manœuvre réelles nous permettant de surmonter ces défis, en particulier celui du vieillissement et de la solidarité intergénérationnelle. Il nous faut inventer de nouveaux mécanismes de fonctionnement et les généraliser quand c’est possible : je pense aux soins à domicile et à des innovations sociales, pour y faire face.

Penser que l’on puisse revenir à la situation antérieure est utopique et constitue une perte de temps. L’urgence est aujourd’hui à l’action de terrain et non plus à une démarche qui nous amènerait dans une nouvelle aventure dont nous ne maîtriserions pas les tenants et aboutissants.

Impasses et pseudo-musculations

La question apparaît d’ailleurs, en Flandre, moins liée au Mouvement flamand, qu’aux partis politiques, aux acteurs. Des changements institutionnels de la nature de ceux que nous avons connus politiquement de 2011 à 2014, et qui sont mis en œuvre aujourd’hui sont des transformations majeures qui ont demandé des efforts considérables. On évoque souvent la crise de 541 jours. Celle-ci a exigé des analyses et travaux incroyables de la part des élus et de leurs équipes, non pour répondre à des ambitions politiques ou – en tout cas du côté wallon – pour arracher des compétences au fédéral. Il s’agissait alors à cette époque « simplement » du prix à payer pour constituer un gouvernement belge. On pourrait se retrouver à partir de la fin mai 2019 dans une situation similaire, dans une logique de même nature. Un certain nombre d’exigences vont être mises sur la table par les Flamands et les Bruxellois et nous devrons nous interroger : voulons-nous encore d’un gouvernement fédéral ? Et si oui, il est évident qu’il faudra négocier avec tous ceux qui sont en face, la N-VA si nécessaire. Ou alors, nous devons renoncer d’emblée à former un gouvernement fédéral. Dès lors, nous entrerons dans une autre logique, dans une autre trajectoire que celle du fédéralisme, voire du confédéralisme, que nous avons acceptée jusqu’à présent.

Il est clair que, dans ce domaine des compétences de la sécurité sociale, les Wallons et les francophones n’avaient en 2011, rien à gagner, sauf à maintenir la Belgique dans son existence et à continuer, sur d’autres points, à bénéficier d’une vraie solidarité entre les Flamands et les francophones. En négociation, chacun met sur la table un certain nombre d’avancées qu’il souhaite et exprime les réticences qui sont les siennes sur d’autres points. Sans refaire l’histoire, sans revenir sur de « vieilles choses », il faut quand même se souvenir du discours des francophones en 2010 et 2011 : « si nous négocions avec les Flamands, nous mettrons sur la table l’élargissement de Bruxelles, nous n’accepterons jamais la scission de BHV, etc. » Ce type de revendications, pour peu qu’on ait de la mémoire politique, constitue des impasses, de la pseudo-musculation. Dès lors, tirons aujourd’hui des leçons de cette époque, préparons plus sérieusement les négociations, avec un pragmatisme réel fondé sur des connaissances solides. Demandons-nous clairement et collectivement ce que nous pouvons accepter ou non sur telle ou telle question, même si elle est technique. Faisons-le en tant que francophones puisque nos partis sont ainsi organisés, mais aussi comme Bruxellois et Wallons, sans omettre nos cousins germanophones.

Prenons l’exemple des questions de l’emploi ou du chômage. Si nous voulons constituer un gouvernement fédéral après le 26 mai 2019, nous risquons d’accepter un certain nombre de transferts – même si actuellement une réelle proposition réforme de l’État ou d’article révisable n’est pas sur la table. L’alternative, nous le savons, c’est d’entrer dans un gouvernement fédéral qui applique des normes de chômage formatées par la N-VA ou des libéraux flamands. Soyons sûrs qu’elles ne conviendront pas à la vision que les partis politiques wallons peuvent avoir de l’emploi et du chômage.

Confédéralisme ?

Le confédéralisme comme le fédéralisme ne sont pas des concepts juridiques, mais le fruit de l’évolution historique, disait un de nos plus grands constitutionnalistes, Fernand Dehousse. Cette évolution est inscrite non seulement dans notre histoire, mais pourra difficilement échapper à la poursuite de sa trajectoire dans les décennies futures. Exclusivité des compétences, absence de hiérarchie des normes, capacité internationale des entités fédérées, y compris de signer des traités internationaux : toutes ces caractéristiques de notre système institutionnel nous ont déjà inscrits, aujourd’hui dans le confédéralisme. Certes, il peut s’accentuer, mais cessons de craindre l’idée comme nos prédécesseurs craignaient de prononcer le mot fédéralisme en 1970 ou 1980 [6].

Dans un cadre institutionnel dit francophone, comment voulons-nous organiser le transfert de compétences ?

Avec le politologue Jacques Brassinne, spécialiste du fédéralisme et président d’honneur de l’Institut Destrée, nous avons, dès 2007, conçu et présenté le modèle d’un fédéralisme simplifié [7]. Un tel fédéralisme n’est pas un fédéralisme qui ne prendrait pas en compte la complexité du système. Celle-ci n’a pas été inventée par le monde politique, elle correspond à la réalité. Si je reprends l’exemple des soins de santé, je pourrais affirmer que le paysage est très compliqué, car, si les mutualités, les organismes assureurs, s’en occupent, et continuent à le faire comme le Décret relatif à l’Agence wallonne de la Santé, de la Protection sociale, du Handicap et des Familles, du 3 décembre 2015 en dispose [8], il existe des mutualités libres, socialistes, chrétiennes, etc. La réponse ne peut pas être autoritairement que, justement parce c’est complexe, il ne faudrait plus qu’un seul outil, une seule mutualité. Ce qui n’empêche, et c’est le cas, qu’il puisse exister des organes collégiaux ou de concertation. Les institutions correspondent à une société qui est fondamentalement complexe et nous devons prendre en compte cette complexité avec la granularité nécessaire. Le fédéralisme, comme me le rappelait mon collègue historien Paul Delforge, c’est construire des contre-pouvoirs. Ces contre-pouvoirs doivent exister même lorsqu’on établit des modèles plus simples. Il s’agit d’une réflexion qui peut se mener au niveau intrafrancophone. Elle a été anticipée et écrite par le ministre fédéral Jean-Maurice Dehousse et ses collaborateurs au moment de la révision constitutionnelle de 1993, avec la mise en place de l’article 138. Celui-ci dispose que des compétences de la Communauté française peuvent être exercées, en tout ou en partie, par la Région wallonne en Wallonie et par la COCOF dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale, sur base d’un accord entre francophones, Wallons et Bruxellois [9]. Ce mécanisme a été utilisé à plusieurs reprises depuis, notamment pour le transfert des allocations familiales et des compétences de santé en 2011. Le même outil législatif existe (article 139) pour les transferts entre Wallons et germanophones.

Un modèle plus simplifié existe : celui que les Flamands ont réalisé en 1980 en rapprochant et en fusionnant leurs institutions dans une Communauté-Région. Celle-ci a la grande qualité d’une clarté certaine pour le citoyen. Du côté francophone, le monde politique n’a jamais été capable de mettre en place un modèle comme celui-là, malgré le volontarisme d’un Jean Gol, qui en était partisan, pour des raisons diverses. Nous n’avons pas été capables non plus de donner une meilleure articulation à nos régions, argument utilisé depuis plus de vingt ans par les défenseurs d’un modèle fédératif Wallonie-Bruxelles qui, du reste, outre son appellation anticonstitutionnelle, nous est toujours apparu comme un manque de loyauté fédérale envers les Flamands [10]. Dès lors, le modèle simplifié est celui d’une Belgique à quatre entités fédérées dans lequel on assume des cohérences en rapprochant des compétences comme la formation professionnelle et l’enseignement qualifiant. Il s’agit aussi de faire des économies, d’avoir une logique d’efficience, donc de rationalisation des moyens.

Enfin, rappelons que les outils et les instances nécessaires pour assurer une coordination des politiques mises en œuvre par les entités fédérées et le fédéral existent déjà. Cette législature aura montré que les comités de concertation ont leur rôle à jouer. Quand ils fonctionnent mal, c’est essentiellement à cause des acteurs eux-mêmes. Ceux-ci, à l’instar du ministre-président Paul Magnette face au Premier ministre Charles Michel, n’ont pas toujours su, dans leurs relations, mettre l’intérêt collectif devant leurs querelles partisanes. C’est dès lors davantage à l’engagement des acteurs à faire fonctionner correctement le système auquel il faut s’attacher, que le cadre institutionnel qu’il faudrait améliorer.

Think global, Act local

C’est notamment à un scientifique écossais de dimension mondiale, mais hélas trop peu connu, le sociologue, biologiste, urbaniste et aménageur du territoire Patrick Geddes (1854-1932), à qui on attribue l’idée, aujourd’hui devenue leitmotive, de la nécessité de penser globalement et d’agir localement. Il partage cet honneur avec l’économiste et sociologue français Jacques Ellul (1912-1994). Le fondateur du Collège des Écossais à Montpellier, chercheur total et systémique, avait développé cette idée, dès 1915, dans un ouvrage appelé Cities in Evolution. On oublie souvent que ceux qui, comme Geddes, avaient travaillé dans leur région, mais aussi aux quatre coins de l’Empire, articulaient une vision mondiale avec un travail local. Il a fallu bien sûr attendre les missions Apollo pour que les plus sceptiques commencent à prendre conscience de la finitude du monde et de la fragilité de la biosphère. Apprennent, comme le disait le forestier américain Aldo Leopold dans les années 1940, à penser comme une montagne, c’est-à-dire à développer une intelligence écologique et à construire une éthique respectueuse de la Terre : seule la montagne a vécu assez longtemps pour écouter avec discernement le hurlement d’un loup [11].

Arolla

Penser comme une montagne, c’est aussi à la fois voir l’horizon depuis les cimes et savoir que notre avenir dépend de la densité des buissons qui fixent notre assise et nous enracinent tout entier.

Ce que le fédéralisme et son principe de subsidiarité nous rappellent, c’est évidemment que le lieu d’action publique le plus pertinent est celui qui est le plus proche des bénéficiaires. Néanmoins, à l’heure où l’action collective tend à remplacer l’action publique, on saurait d’autant moins oublier ce principe. Tant en matière de santé que d’environnement et de lutte contre le changement climatique, l’action locale et l’action globale ne peuvent que se conjuguer. Au niveau fédéral, mais surtout européen et mondial bien entendu, car rencontrer les Objectifs du Développement durable (ODD), et en particulier son treizième qui est relatif au climat, nécessite de mobiliser plus de 100 milliards de $ par an pour assurer une solidarité planétaire. Au niveau local également, car c’est là que nous agissons et que les politiques énergétiques, d’économies circulaires, d’aménagement, d’habitat et de mobilité doivent se concevoir et se construire. Pas uniquement par les élues et élus, bien entendu, mais par chacune et chacun d’entre nous.

Bien loin des nationalistes flamands que l’on agite constamment devant nos yeux comme des épouvantails…

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] En toute logique, il faudrait écrire et dire dé-régionalisation.

[2] Il s’agit des fonds d’impulsion, des réseaux locaux multidisciplinaires, des services intégrés de soin à domicile.

[3] Moniteur belge du 31 janvier 2014.

http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&table_name=loi&cn=2014010654

[4] La base de cette réflexion réside dans un développement de ma participation à l’émission radio de la RTBF, Première, CQFD, le 31 janvier 2019, animée par le journaliste Arnaud Ruyssen, sous forme d’un dialogue avec Jean Hermesse, secrétaire général des Mutualités chrétiennes.

[5] Patrick BISCIARI et Luc VAN MEENSEL, La réforme de la loi de financement des communautés et des régions, dans Revue économique, p. 74, Bruxelles, BNB, juin 2012.

[6] Voir mes déclarations au sujet de la sécurité sociale, tempore non suspecto, dans François BRABANT, Faut-il avoir peur du confédéralisme ? dans Le Vif, 28 mai 2010, p. 19-20. – Philippe DESTATTE, Le (con)fédéralisme en Belgique n’est pas un problème, c’est une solution, conférence (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, Fondation universitaire, Bruxelles,19 juin 2014. Blog PhD2050, 14 juillet 2014. https://phd2050.wordpress.com/2014/07/14/confederalisme/ – Ph. DESTATTE, (Con)federalism in Belgium is not a problem, it’s a solution, Conference (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, University Foundation, Brussels, 19 June 2014. Blog PhD2050, June 25, 2014 https://phd2050.wordpress.com/2014/06/25/confederalism/

[7] Jacques BRASSINNE de LA BUISSIERE et Philippe DESTATTE, Un fédéralisme raisonnable et efficace pour un Etat équilibré, 24 février 2007, 4p. http://www.institut-destree.org/files/files/IDI_Education-permanente/2006/EP-A33-1_J-Brassinne_Ph-Destatte_Quatrieme-Voie_FR.pdf – Philippe DESTATTE, Une Belgique à quatre Régions, une vision polycentrique pour la réforme de l’Etat belge, dans Katrin STANGHERLIN et Stefan FÖRSTER, La Communauté germanophone de Belgique, p. 131-152, Bruxelles, La Charte, 2014. – Ph. DESTATTE, Ein Belgien zu viert, Eine polycentrische Vision für die belgische Staatsreform, in Europaïsches Journal für Minderheitenfragen, vol. 6, n°4, 2013, p. 556-576. – Ph. DESTATTE, Quel avenir pour le fédéralisme belge ?, in Die Besonderheiten des belgischen Bundesstaatsmodells und ihre Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Deutschsprachigen Gemeinschaft, Beiträge zum Kolloquium vom 16. September 2016 im Parlament der Der Deutschsprachigen in Eupen, Scriftenreihe der Deutschsprachigen Gemeinschaft, Band 3, 63-69, 2017.

[8] Moniteur belge du 14 décembre 2015. https://wallex.wallonie.be/index.php?doc=29852&rev=31395-16146

[9] L’article 138 dispose que le Parlement de la Communauté française, d’une part, et le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, d’autre part, peuvent décider d’un commun accord et chacun par décret que le Parlement et le Gouvernement de la Région wallonne dans la région de langue française et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et son Collège dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale exercent, en tout ou en partie, des compétences de la Communauté française. Ces décrets sont adoptés à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés au sein du Parlement de la Communauté française et à la majorité absolue des suffrages exprimés au sein du Parlement de la Région wallonne et du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, à condition que la majorité des membres du Parlement ou du groupe linguistique concerné soit présente. Ils peuvent régler le financement des compétences qu’ils désignent, ainsi que le transfert du personnel, des biens, droits et obligations qui les concernent. Ces compétences sont exercées, selon le cas, par voie de décrets, d’arrêtés ou de règlements.

Constitution belge, Article 138, tel que modifié dans sa terminologie par la révision du 26 mars 2005 (Parlement au lieu de Conseil) http://www.senate.be/doc/const_fr.html

[10] Philippe DESTATTE et Jean-Marie KLINKENBERG, La recherche de l’autonomie culturelle en Wallonie et à Bruxelles francophone, De la communauté culturelle aux séductions régionales, dans Mark VAN DEN WIJNGAERT dir., D’une Belgique unitaire à une Belgique fédérale, 40 ans d’évolution politique des Communautés et des Régions, (1971-2011), p. 59-81, Bruxelles, Parlement flamand – Academic and Scientific Publishers, 2011.

[11] Aldo LEOPOLD, L’éthique de la terre, suivi de penser comme une montagne, p. 57, Paris, Payot, 2019. – Susan L. FLASER, Thinking like a Mountain, Aldo Leopold and the Evolution of an Ecological Attitude toward Deer, Wolves and Forests, University of Wisconsin Press, 1994.

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Washington, 5 November 2018

We live in an age where populism, as both a totalitarian and a Manichean political attitude [1], is becoming more established on both sides of the Atlantic. An age, also, in which there is a proliferation of democratic innovations attempting to address the issues of the 21st century and the crises in representation and delegation. The question of public confidence in institutions is key, but it is based, first and foremost, on the way in which these issues should be resolved and, therefore, on the mechanisms that allow this to happen. In this respect, questioning governance in terms of its relationship with the law, as the World Bank and the World Academy of Art and Science are doing, makes sense, particularly in as turbulent a context as the one we live in today [2]. It seems that each piece of data, each reality, each fact and each change is doubted, challenged or even disputed. Individualism and the restricted thought communities in which some people seem to isolate themselves permanently prohibit any critical dialogue, permitting instead all forms of intellectual or cybernetic manipulation. Memory fades and the horizon becomes more limited, rendering any view fundamentally myopic. In an age of fake news [3], combined with superficial perspectives, all information, and also all knowledge, seems fragile and shifting. Yet, as a historian and Yale professor Timothy Snyder rightly pointed out, if there is no truth, there can be no trust, and nothing new appears in a human vacuum [4].

The democratic innovations are clearly here to fill this vacuum, by restoring meaning to collective action in which the involvement of each individual is recognised and by empowering citizens and politicians. The Destree Institute’s Wallonia Policy Lab – the Brussels Area Node for the Millennium Project – has been involved in these innovations in conjunction with the Parliament of Wallonia, based on an experiment which was launched in 1994 and which ended in 2017 and 2018, with citizens’ panels held within the parliamentary precinct itself, in dialogue with deputies and ministers. We are dealing here with the processes highlighted by Professor Archon Fung [5] which he calls “empowered deliberation” or “empowered participatory governance”, which enable officials and citizens to address complex and volatile governance issues to try and resolve them jointly [6].

In addressing some “new” governance models in Europe and the United States, we will firstly review the definition of the concept and the organisation of its models in three spheres. We will then move on to examine six mutations which have influenced and developed this model, before turning our attention to a 21st-century form of governance, as advocated by the Committee of Experts on Public Administration in the United Nations Economic and Social Council which, during its 2018 session, proposed a form of governance for Agenda 2030.

 

 1. The governance models

Behind the concept of governance, as we will use it here, lies an old idea reflecting the political science of social administration, and a more modern concept, stemming from the end of the 1980s, which represents an effort to reinvent a management model through dynamic organisation of the actors and stakeholders. This model has a history, which we will not elaborate on here, but which has its roots in the process of decolonisation and advancement of human rights and in the efforts, particularly by the United Nations and the related institutions, to shape new countries or even a new world [7].

 

1.1. Towards a definition of the concept of governance

In 1991, in a Report by the Council of the Club of Rome entitled The First Global Revolution, Alexander King (1909-2007) and Bertrand Schneider (born in 1929) use the term “governance” to denote the command mechanism of a social system (and its actions), which endeavours to provide security, prosperity, coherence, order and continuity to the system. This concept necessarily embraces the ideology of the system, which may (democratic) or may not (authoritarian) define means for the effective consideration of the public will and the accountability of those authorities. It also includes the structure of the government of the system, its policies and its procedures. Some might even say that governance is the means to provide a stable equilibrium between the various centres of power [8].

The British successor to Aurelio Peccei as President of the Club of Rome, and the French Secretary General of that organisation which was founded in 1968, note that the concept of governance, in the broadest sense, should not be reserved for national or international systems but should be used for regional, provincial and local governments and for other social systems such as education, defence, private enterprise and even the family microcosm [9]. Thus, governance includes the government and also any actor who uses the command mechanisms to articulate demand, formulate objectives, disseminate guidelines and monitor policies [10]. As the political scientist and futurist James Rosenau (1924-2011) indicates, in this fragmented world of ours, all these many and varied actors are of no less importance in the governance process than government policies. However, Rosenau, a professor at George Washington University, qualifies the idea of “command mechanism” found in the Club of Rome’s definition, preferring instead the concept of “control or steering mechanism”, which brings the concept closer to its etymological origin [11].

Steven Rosell, a Canadian researcher at the Institute for Research on Public Policy who was himself inspired by the works of the American diplomat and professor Harlan Cleveland (1918-2000) [12], offers a definition of governance that takes account of these aspects when he writes: the process of governance is the process whereby an organization or a society steers itself, adding that the dynamics of communication and control are central to that process. While the role of government is and remains central to the process of governance, in the information society more and more players, voluntary organisations, interest groups, the private sector, the media and so on – become involved in that process [13].

The United Nations Development Programme (UNDP) has set itself the goal of advocating for change and connecting countries to knowledge, experience and resources that help people build a better life. In its second annual report, in 1991, the UNDP suggests that underdevelopment originates from a lack of political accountability rather than a lack of funding. Since 1992, the term “governance”, combined with the democratisation of State management, has appeared in the Global Report on Human Development [14]. The UNDP, which was a co-author, defined good governance as the exercise of political, economic and administrative authority in the management of a country’s affairs at all levels. Governance comprises the complex mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, mediate their differences and exercise their legal rights and obligations. Good governance has many attributes. It is participatory, transparent and accountable. It is effective in making the best use of resources and is equitable. And it promotes the rule of law [15].

We are aware of the World Bank’s role in disseminating the concept of “good governance” as a public management model – developing accounting control to tackle corruption, building legal frameworks to promote the establishment of international free enterprise, a mechanism for decentralising services, etc. [16] The Washington institution was also at the forefront in terms of defining institutional governance:

We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them [17]. We see the operational side of this definition for the World Bank, a definition which also includes a range of indicators that help to explain these various aspects of governance [18].

Other definitions have been developed over time, including those of the European Commission, the OECD and various countries. In its White Paper in 2001, the European Commission indicates that governance means rules, processes and behaviour that affect the way in which they are exercised at European level, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence [19].

As the political scientists have demonstrated, governance is a descriptive label used to highlight the changing nature of the political process over the past few decades. This concept alerts us to the ever-increasing diversity of areas and actors involved in the development of public policies. It takes into account all the actors and all the areas outside the executive framework of the policy development process [20]. The key element in both understanding and promoting governance is probably the notion of stakeholders of the particular policy or issue, which turns such parties into potential actors [21]. Whether they are engaged in action or in campaigning, it is through such involvement that actors find the legitimacy of participating in the governance of the defined territory. As for the public sector, such involvement may offer it a new opportunity to rethink its role and, consequently, a new vitality [22].

Lester Salamon, professor at John Hopkins University, has highlighted the new governance paradigm by demonstrating the transition between, on the one hand, traditional public administration based on programmes, agencies, hierarchy, public-private sector antagonism, command and control mechanisms and skills-based management, and, on the other, governance based on new tools, network logic, a constructive relationship between the public and private sectors, negotiation and persuasion and development of skills [23].

This comparison is consistent with others, particularly that between the Weberian Bureaucratic State and the Postmodern State, between government and governance, drawn up by Richards and Smith in 2002 and developed by Michael Hill [24].

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 1.2. The three spheres of governance

The UNDP model structures the State, the private sector and civil society as three spheres of governance based on a specific division of tasks.

– The role of the State and its three powers – legislative, judiciary and executive (public services and the military) – is to create a political and legal environment and climate conducive to human development by defending interests for the public good. It is the State’s responsibility to ensure law enforcement, maintain order and security, create a national identity and vision, define a public policy and programmes, generate revenues for public services and infrastructures, draw up and implement its budget and regulate and stimulate the market.

– The private sector which, from the smallest business to the largest, grows within the market, creates and provides goods and services, along with jobs and revenues for citizens. This commercial sector is not linked to a specific territory, yet it is an element of regional development.

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Three spheres of governance

– The private sector which, from the smallest business to the largest, grows within the market, creates and provides goods and services, along with jobs and revenues for citizens. This commercial sector is not linked to a specific territory, yet it is an element of regional development.

– Civil society, which comprises all citizens, who may be organised through non-governmental organisations, professional organisations, religious associations, women’s associations, cultural or community associations, etc., facilitates political and social interaction, particularly by mobilising groups of citizens to participate in economic, social and political activities and express a range of dynamic and varied opinions [25].

Although it makes the system easier to understand, this arrangement of the three spheres of governance does not diminish the complexity of the system. Thus, it reveals the following seven types of relationships which remain common:

– the relationship between governments and markets;

– the relationship between governments and citizens;

– the relationship between governments and the voluntary or private sectors;

– the relationship between (elected) politicians and (appointed) civil servants;

– the relationship between local government institutions and residents in towns and rural areas;

– the relationship between the legislative and the executive;

– the relationship between the Nation State and the international institutions ([26]).

In its analysis, the UNDP points out that none of the three spheres is solely responsible for good governance and cannot own it by itself. Good governance extends beyond the functions of each sphere and is a matter for their meetings and interactions. As G. Shabbir CHEEMA, Director of the Improved Management & Governance Division of the UNDP, writes, it is first and foremost a question of promoting interaction between these three spheres. The actors involved at the point where the State, the private sector and civil society meet are the keys to governance [27].

Thus, from the experience of international cooperation, globalisation and economic interdependence, it is possible to derive this approach to governance, which can be seen as a process of coordinating actors, social groups and institutions that produce compromises and political and social consensus on achieving specific goals – which are discussed and defined collectively – in fragmented and uncertain environments. This view of the concept clearly addresses the issue of the State’s role in the organisation of society. Although it radically alters the nature of the relationship between citizens and State, the governance model cannot replace the function of government. We are dealing here with a complementary approach, which involves the decision-makers and increases their expectation of collective action by relying on the other pillars of society.

We can see this in the convergence between the various definitions of the concept of governance and the issue of the position of civil society, while the capacity of civil society to enter into a global dialogue with the political sphere is central to the revitalisation of democracy and the rehabilitation of politics. The key element in both understanding and promoting governance is probably the notion of stakeholders of the particular policy or issue, which turns such parties into potential actors. It is through their action or campaigning that actors find the legitimacy of participating in the political and social arena. As for the public sector, and particularly the government, such involvement may offer it a new opportunity to rethink its role and, consequently, a new vitality [28]. Indeed, politics retains its rightful place in the new model. Its own, new political vision leads it into the heart of the system, as a facilitator and organiser of the debate and of the decisions being taken between actors. In this respect, it appears to be the mastermind, like the State [29].

2. Six mutations that influence governance

At a particular moment in history – in the early 1990s –, a search for a new equilibrium was launched between market, political and civil society actors. It may be that the third of these served to complement the first two, to try and correct the excessive pendulum swing caused by the neoliberal deregulation introduced by Reaganism and Thatcherism. Economic and civil society actors have also been able to join forces in developing countries to maintain cohesion mismanaged by discredited regimes, and have therefore been parties at the international level. The same geopolitical causes that put an end to the bipolarity of the world clearly had an effect on ideologies. Their erosion, and even their partial or total discrediting, no doubt contributed to the development or consolidation of the individualist vision that marks the supremacy of personal sovereignty over state sovereignty and reconnects with the philosophers of the Age of Enlightenment and the social contract. This individualism, in which the individual is not created for the State, but rather the State is created for the individual, is emerging as a significant trend in contemporary society.

In parallel, and faced with increased globalisation, the key players are operating increasingly at the international level and are, themselves, structuring the political and social arena [30]. The European Union is a good example of a public actor, as are multinational businesses and organisations such as Google, Uber, Greenpeace and the Millennium Project.

We wanted to highlight at least six mutations that influence governance, before examining how they influence our model: (1) The Knowledge Revolution (2) the transition to sustainable development, (3) the new social trifunctionality, (4) open government, (5) the conservative and populist zeitgeist, and (6) the increasing influence of businesses.

2.1. The Knowledge Revolution

There is no need to dwell on this mutation, except to point out that it is a single trajectory which originates in the Information Revolution of the 1970s, the communication highways, the cognitive revolution, the knowledge society, the digital revolution, the internet, the genome, robotics, artificial intelligence, etc.: all these transformations, these waves of technological and societal innovations, stem from the same dynamic. This structure of structural change leads us collectively towards something else whose magnitude we have barely perceived. One of the major results is clearly the higher levels of education among citizens and the significant increase in the number of intellectuals, defined as individuals who are engaged in critical thought, supported by research and reflection on society, and who offer solutions to address its normative problems. Unlike the far too negative perception people have of it, social media is a source of training and education for many. The internet, meanwhile, contains a considerable amount of information and knowledge which helps to train citizens. Social media is producing a multitude of new tools for building communities and promoting a more deliberative and more participatory democracy, even if its harmful effects cannot be denied. As early as 1974, in The Coming of Post-industrial Society, the sociologist Daniel Bell dedicated a chapter to this key issue question: who will lead? [31]

2.2. The transition to sustainable development

This transition, which also began at the end of the 1960s with increasing awareness of the limits imposed on growth, grew very (too) slowly through the various reports produced, above all, by the United Nations, scientists, NGOs of all kinds, political parties, States and, now, businesses. Nearly all accepted the notion that sustainable development is a systemic dynamic and a quest for harmony, as advocated in the Brundtland Report in 1987. The implementation of Agenda 2030 and the 17 sustainable development goals (SDGs) adopted by heads of state and governments at the Special United Nations Summit of 25 September 2015, shares this systemic aspect and takes account of the critical need to save the planet and the urgency of climate change [32], highlighted further in the IPCC report of October 2018 [33].

2.3. The new social trifunctionality

It was the anthropologist and religious historian Georges Dumézil (1898-1986) who showed, through his work on ancient myths, how societies of Indo-European origin organise human activity based on a trifunctional approach. He consistently describes three functions in the societies studied. These are exercised as separate, hierarchical powers: a religion and sovereignty function, a military function and a production and reproduction function [34]. Thus, after the Aristotelian model [35], we note the feudal system model with its three orders, described by the historian Georges Duby (1919-1996), which is based on the work of Adalbéron, bishop of Laon (1027-1030) [36], and the French Ancien Régime model with its three states, conceived by René Rémond (1918-2007) [37] but previously described by the legal scholar Charles Loyseau (1566-1627) at the beginning of the 17th century. The governance model currently in force is a continuation of this trifunctionality, but it has the particular characteristic of seeking, as we have seen, a balance between stakeholders rather than a restrictive leadership of one party over the others.

As with all of Dumézil’s analysis, each of the models has been criticised. Take, for example, the well-known issues raised by Abbé Sieyes (1748-1836) [38] or by Karl Marx (1818-1883) and Friedrich Engels (1820-1895) [39]. The model of governance by stakeholders has also been criticised and will be again. It has also been described as a new form of corporatism, which clearly evokes some highly charged images.

 

 2.4. Open government

Taking its inspiration from the works of the OGP (Open Government Partnership) and the OECD, open government can be conceived as a citizen-centred culture of governance that utilises innovative and sustainable tools, policies and practices to promote government transparency, responsiveness and accountability to foster stakeholders’ participation in support of democracy and inclusive growth [40]. This process is intended to lead to the co-construction of collective policies that involve all governance players (public sector, businesses, civil society, etc.) and pursue the general interest and the common good. Such initiatives have been taken by leaders said to be above politics, such as Tony Blair, Barack Obama and Emmanuel Macron, and are continuing, particularly in the action plans developed under the guidance of the OGP, such as the UK-NAP: 3rd OGP National Action Plan [41].

  

2.5. The conservative and populist zeitgeist

Whether you like him as a person or not, former British Prime Minister Tony Blair, in his speech to the TUC (Trade Union Congress) in Brighton on 12 September 2006, perfectly captured the unease felt at that time by citizens and politicians, an unease which was still in its infancy but which would continue to grow until today. The quality of this analysis deserves a lengthy quotation.

« What has changed is the interplay between globalisation, immigration and terrorism. Suddenly we feel under threat: physically from this new terrorism that is coming onto our streets, culturally as new waves of migrants change our society, and economically because an open world economy is hastening the sharpness of competition. People feel they are working longer, but are less secure. They feel the rules are changing and they never voted to change them. They feel, in a word, powerless. This is producing a pessimism that is pervasive and fearful because there seems no way through, or at least a way under our control.

There is a debate going on which, confusingly for the politicians, often crosses traditional left/right lines and the debate is: open vs closed. Do we embrace the challenge of more open societies or build defences against it? In my judgement, we need an approach that is strong and not scared that addresses people’s anxieties but does not indulge them, and above all has the right values underpinning it. The challenge won’t be overcome by policy alone, but by a powerful case made on the basis of values, most especially those that combine liberty with justice, security with tolerance and respect for others. We have to escape the tyranny of the « or » and develop the inclusive nature of the « and ».

The answer to economic globalisation is open markets and strong welfare and public service systems, particularly those like education, which equip people for change. The answer to terrorism is measures on security and tackling its underlying causes.

The answer to concern over migration is to welcome its contribution and put a system of rules in place to control it [42].

 And Tony Blair goes on to condemn economic protectionism, isolation and nativism, the political current of opposing any new immigration:

Protectionism in the economy; isolation in world affairs; nativism within our society; all, in the end, mean weakness in the face of challenge. If we believe in ourselves we can be strong. We can overcome the challenge of global change; better, we can relish its possibilities [43].

The opposite of this open concept is clearly populism, which we mentioned at the outset. In June 2017, Anthony Zurcher, the BBC News correspondent in the United States, described this attitude and its consequences: challenging the legitimacy of elected representatives, distrusting the parliamentary system, criticising the media and a financial oligarchy that seems to run the world, along with challenging scientific evidence, particularly by maintaining a sense of confusion over certain issues: the case analysed was typical: Does Trump still think climate change is a hoax? [44]

 

 2.6. The growing influence of businesses

 The growing influence of businesses is a clearly visible reality. There is little doubt that the role of businesses is better recognised in society and that their impact on governance has increased at the global and the local level. In June 2014, alluding to integrated governance, a new governance model for sustainability, the United Nations Environment Programme observed that companies have been the engine behind the unprecedented economic growth of the past century. The big companies through their operations have managed to raise billions of people from poverty, provide employment and education opportunities and unlock the human potential for innovation and creativity [45].

If we analyse the UNDP’s ‘three spheres of governance’ model, we can already see that, in what we call the first generation (Governance Model 1.0. #1stGen), from the 1980s to the middle of the 2000s the influence of the Knowledge Revolution was already being strongly exercised over the private sector and over civil society. The transition towards sustainable development was recognised mainly within civil society, whereas the social trifunctionality model was disseminated in the public sector through the international institutions.

It seems that this pattern has evolved since the middle of the 2000s towards a second-generation governance model (Governance Model 2.0. #2nd Gen) in which sustainable development is widespread throughout all levels of the public sphere to the point of becoming the official norm. The effects of the Intelligence Revolution have continued to be felt everywhere, but they are especially extensive in the public sector, particularly through the open government movement, and particularly under the influence of Barack Obama, starting from his first term in 2009. But in a world in which knowledge is valued, a new sphere is emerging that of the world of research and universities (Academia). This represents an interface, being both autonomous and a meeting and activation point for the private, public and civil society spheres, particularly through its capacity to activate collective intelligence and its academic freedom. This new sphere is challenging the social trifunctionality model.

It could be argued that the adoption and implementation of the SDGs since 2015 represents a tangible acceleration of the transition towards sustainable development and the prospect of a new generation of governance (Governance Model 3.0. #NextGen).

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The growing influence of businesses may, in this key area of the SDGs which are the primary focus of their societal responsibility, provide valuable support, especially since awareness of sustainability in the business world has increased considerably and the resources available to public “authorities” are effectively eroded. Nevertheless, the conservative and populist zeitgeist which is disrupting the public sector and civil society may have some annoying effects, namely blocking or confusing the information and communication flows.

The impacts on the actors in governance of the six mutations in progress can be summarised in the following table.

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 3. Governance for Agenda 2030?

The United Nations Committee of Experts in Public Administration (CEPA), set up by the Economic and Social Council (ECOSOC) in 2001, is composed of 24 members who meet every year at the UN headquarters in New York. The Committee supports the work of ECOSOC to promote the development of effective public administration and quality governance among Member States, particularly in the context of Agenda 2030, in support of the implementation and evaluation of progress in achieving the sustainable development goals. CEPA updates ECOSOC on the various aspects of governance and public administration of sustainable socio-economic development. Its particular focus is on topics relating to development of human capital, participatory governance, development of skills in countries experiencing crises or emerging from conflict, and on the various innovations in public administration and governance.

At its 17th session, which was held in New York in April 2018, the CEPA worked on the subject of preparing public institutions for the implementation of the SDGs (Readying public institutions for implementation of the SDGs). CEPA put forward recommendations on three issues it considered fundamental: firstly, preparing institutions and politicians with a view to ensuring the implementation of the sustainable development programme by 2030, then the implementation, at all levels, of efficient, responsible institutions that are open to anybody, and, finally, measures aimed at strengthening the institutions and giving them the necessary resources to transform societies and make them viable and resilient. Based on its earlier work, CEPA drew up a set of principles of effective governance to support the urgent and total achievement of all the sustainable development goals.

3.1. Effectiveness

3.1.1. Competence: to perform their functions effectively, institutions are to have sufficient expertise, resources and tools to deal adequately with the mandates under their authority (commonly used strategies such as: promotion of a professional public sector workforce, leadership development and training civil servant, financial management and control, investment in e-governement, etc.).

3.1.2. Sound policymaking: to achieve their intended results, public policies are to be coherent with one another and founded on true or well-established grounds, in full accordance with fact, reason and good sense (commonly used strategies such as: strategic planning and foresight, strengthening national statistical systems, risk management frameworks, data sharing, etc.).

3.1.3. Collaboration: to address problems of common interest, institutions at all levels of government and in all sectors should work together and jointly with non-State actors towards the same end, purpose and effect (commonly used strategies such as: centre of government coordination under the Head of State of Government, collaboration, coordination, integration and dialogue across levels of government and functional areas, raising awareness of the SDG, network-based governance, multi-stakeholder partnerships etc.).

3.2. Accountability

3.2.1. Integrity: to serve in the public interest, civil servants are to discharge their official duties honestly, fairly and in a manner consistent with soundness of moral principle (commonly used strategies such as: promotion of anti-corruption policies, practices and bodies, codes of conduct for public officials, elimination of bribery and trading in influence, conflict of interest policies, whistle-blower protection, provision of adequate remuneration and equitable pay scales for public servants, etc.).

3.2.2. Transparency: to ensure accountability and enable public scrutiny, institutions are to be open and candid in the execution of their functions and promote access to information, subject only to the specific and limited exceptions as are provided by law (commonly used strategies such as: proactive disclosure of information, budget transparency, open government data, registries of beneficial ownership, lobby registries, etc.).

3.2.3. Independent oversight: to retain trust in government, oversight agencies are to act according to strictly professional considerations and apart from and unaffected by others (commonly used strategies such as: promotion of the independence of regulatory agencies, arrangements for a review of administrative decisions by courts or other bodies, independent audit, respect for legality, etc.).

3.3. Inclusiveness

3.3.1. Leaving no one behind: to ensure that all human beings can fulfil their potential in dignity and equality, public policies are to take into account the needs and aspirations of all segments of society, including the poorest and most vulnerable and those subject to discrimination (commonly used strategies such as: promotion of equitable fiscal and monetary policy, promotion of social equity, data disaggregation, systematic follow-up and review, etc.).

3.3.2. Non discrimination: to respect, protect and promote human rights and fundamental freedoms for all, access to public service is to be provided on general terms of equality, without distinction of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth, disability or other status (commonly used strategies such as: promotion of public sector workforce diversity, prohibition of discrimination in public service delivery, multilingual service delivery, accessibility standards, cultural audit of institutions, universal birth registration, gender-responsive budgeting, etc.).

3.3.3. Participation: to have an effective State, all significant political groups should be actively involved in matters that directly affect them and have a chance to influence policy (commonly used strategies such as: free and fair elections, regulatory process of public consultation, multi-stakeholder forums, participatory budgeting, community-driven development, etc.).

3.3.4. Subsidiarity: to promote government that is responsive to the needs and aspirations of all people, central authorities should perform only those tasks which cannot be performed effectively at a more intermediate or local level (commonly used strategies such as: fiscal federalism, strengthening urban governance, strengthening municipal finance and local finance systems, enhancement of local capacity for prevention, adaptation and mitigation of external shocks, multilevel governance, etc.).

3.3.5. Intergenerational equity: to promote prosperity and quality of life for all, institutions should construct administrative acts that balance the short-term needs of today’s generation with the longer-term needs of future generations (commonly used strategies such as: sustainable development impact assessment, long-term public debt management, long-term territorial planning and spatial development, ecosystem management, etc.) [46].

These principles of effective governance, drawn up by the UN CEPA to support the urgent and total achievement of all the sustainable development goals, is a genuine roadmap from which all actors in governance must be able to draw inspiration. Not only administrations and associations, as we have seen, but also citizens, businesses and researchers. Not only will the implementation of these principles contribute to increasing sustainable development and help it to achieve its goals by 2030, but they may also improve our world and our societies, here and now.

Conclusion: Rationality and Organization in Democracy

The governance models highlighted today are certainly not being advocated only for Europe and the United States. They are recommended for the entire world, but these models are enriched considerably by the work undertaken by the major international institutions, associations and foundations. Naturally, these include the Club of Rome, the UNDP, the World Bank, the ECOSOC CEPA and the Open Government Partnership. There are others, as well, such as the European Commission, the Council of Europe and the OECD.

The objective of these initiatives is, first and foremost, to improve democracy and governance. These cannot function without being organised through structured and often procedural dialogue between stakeholders. To achieve harmony, democracy also requires rationality and method [47] from citizens and politicians. Education and training are fundamentally what sustains them on a daily basis. This should never be forgotten.

Philippe Destatte

@PhD2050

 

See also : Philippe Destatte, What is Open Government?, November 7, 2017.

Direct access to PhD2050’s English Papers

 

[1] As Emiliano GROSSMAN and Nicolas SAUGER note in Pourquoi détestons-nous autant nos politiques?, p. 71-72, Paris, Presses de Science Po, 2017, populism is, if we accept the contemporary definitions of the term (including Cas MUDDE, Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.), first and foremost a partial ideology (in that it does not offer a full and comprehensive explanation of the world), built around two principles: total separation between the people and the elite (the people being good, the elite being corrupt), and subjection of politics to the general will. In other words, populism is based on a negation of pluralism (the people are a homogeneous whole) and a form of Manichaeism (the people are good, the elite are evil) Our translation. – See also Colin HAY, Why we hate politics, Cambridge, Polity Press, 2007.

[2] This text is an updated version of my speech at the “Round table on Governance & Law: Challenges & Opportunities” seminar held at the World Bank in Washington at the instigation of the World Academy of Art and Science and the World University Consortium, on 5 and 6 November 2018.

[3] Although the historian recalls that rumours are not specific to the information society or the knowledge society. See François-Bertrand HUYGHE, La désinformation, les armes du faux, Paris, A. Colin, 2016. – Fake News, la Grande Peur, 2018.

[4] Timothy SNYDER, The Road to Unfreedom, Russia, Europe, America, p. 279, New York, Tim Duggan, 2018.

[5] Archon Fung is Professor of Citizenship and Governance at the Kennedy School of Government at Harvard University.

[6] Archon FUNG, Democratizing the Policy Process, in Michael MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 682, Oxford, Oxford University Press, 2008. – A. FUNG, Empowered Deliberation: Reinventing Urban Democracy, Princeton, NJ, Princeton University Press, 2004.

[7] See inter alia Louis EMMERIJ, Richard JOLLY, Thomas G. WEISS, Ahead of the Curve?, UN Ideas and Global Challenges, New York – Geneva, UN-Indiana University Press, 2001. – id., En avance sur leur temps?, Les idées des Nations Unies face aux défis mondiaux, p. 229sv., Blonay, Van Diermen – ADECO – Geneva, United Nations, 2003. – Thomas G. WEISS, Governance, Good Governance, and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, Third World Quarterly 21, n°5, October 2000, p. 795-814.

[8] Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution, p. 114, New York-Hyderabad, Pantheon Books – Orient Longman, 1991. – It should be noted that, in the French translation of this report, which was prepared by Jacques Fontaine and published in Paris in 1991, the term governance is translated by « structures de gouvernement [structures of government]”, thus indicating that its use is France is not yet widespread. A. KING & B. SCHNEIDER, Questions de survie, La Révolution mondiale a commencé, p. 163, Paris, Calmann-Lévy, 1991.

[9] A. KING & B. SCHNEIDER, The First Global Revolution : A Report of the Council of Rome…, p. 181-182.

[10] James N. ROSENAU & Ernst-Otto CZEMPIEL ed., Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. – J.N. ROSENAU, Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, p. 145, Cambridge University Press, 1997.

[11] « Governance » is understood to come from the Greek kybenan or kybernetes (as in cybernetics), which means to steer or control. J.N. ROSENAU, Along..., p. 146.

[12] Harlan Cleveland, former United States Ambassador to NATO, president of the World Academy of Arts and Science, had himself used the term since the 1970s. – The organizations that get things done will no longer be hierarchical pyramids with most of the real control at the top. They will be systems—interlaced webs of tension in which control is loose, power diffused, and centers of decision plural. “Decision-making” will become an increasingly intricate process of multilateral brokerage both inside and outside the organization which thinks it has the responsibility for making, or at least announcing, the decision. Because organizations will be horizontal, the way they are governed is likely to be more collegial, consensual, and consultative. The bigger the problems to be tackled, the more real power is diffused and the larger the number of persons who can exercise it — if they work at it. Harlan CLEVELAND, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, p. 13, New York, Harper & Row, 1972.

[13] Steven A. ROSELL ea, Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[14] UNDP and governance, Experiences and Lessons Learned, UNDP, Management Development and Governance, Lessons-Learned, Series, n°1, p. 9. – Richard Jolly, Director General of Unicef, special advisor to the UNDP Administrator and the driving force behind the Human Development Report, and the conference entitled Good governance and democratisation: the role of the international organisations, Ottawa, United Nations Association in Canada (UNA-Canada), 16 and 17 October 1997. – Une nouvelle gouvernance mondiale au service de l’humanité et de l’équité, dans Rapports mondial sur le développement humain 1999, p. 97-123, New-York, UNDP – Paris-Brussels, De Boeck-Larcier, 1999.

[15] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement, http://www.unac.org/français/activites/gouvernance/partieun.html 17/02/02. Shabbir CHEEMA directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance au PNUD. – Another definition given by the UNDP is that of Public Sector Management, which dates from 1995: governance or public management encompasses the direct and indirect management by the state of public affairs and regulatory control of private activities that impinge on human affairs. Governance can best be understood in terms of three major components: first, the form of political authority that exists in a country (parliamentary or presidential, civilian or military, and autocratic or democratic; second, the means through which authority is exercised in the management of economic and social resources; and third, the ability of governments to discharge government functions effectively , efficiently, and equitably through the design, formulation, and implementation of sound policies. dans Public Sector Management, Governance, and Sustainable Human Development, Discussion Paper 1, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, p. 19, New-York, United Nations Development Programme, 1995. – In 1997, a new study by the Management Development & Governance Division, prefaced by G. Shabbir Cheema, gave a very similar definition to the one presented in Ottawa: Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. it comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. In Governance for sustainable human development, A UNDP policy document, p. 3, New-York, United Nations Development Programme, 1997.

[16] See, for example: J. ISHAM, Daniel KAUFMANN & Lant PRITCHETT, Governance and Returns on Investment, Washington, The World Bank, 1995. – Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washington, The World Bank, 1996. – Francis NG and Alexander YEATS, Good Governance and Trade Policy, Are They the Keys to Africa’s Global Integration and Growth? Washington, The World Bank, 10 November 1998. – Michael WOOLCOCK, Globalization, Governance and Civil Society, DECRG Policy Research on Globalization, Growth, and Poverty: Facts, Fears, and Agenda for Action, Background Paper, Washington, The World Bank, 10 August 2001.

[17] We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the governement to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Governance Matters, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/02. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Gestion des Affaires publiques, De l’évaluation à l’action, dans Finances et Développement, June 2000, p. 1.

[18] Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Aggregating Governance Indicators, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/2002.

[19] Governance means rules, processes and behavior that affect the way in which they are exercised at European level, particularly as regards openess, participation, accountability, effectiveness and coherence. European Governance, A White Paper, July 25, 2001, p. 8.

[20] David RICHARDS & Martin SMITH, Governance and the Public Policy in the UK, p. 2, Oxford, Oxford University Press, 2002.

[21] La société civile et l’OCDE, in Synthèses, Paris, OCDE, December 2001, p. 1.

[22] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Governance: Conclusion and Implications, in Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[23] L. M. SALAMON, The Tools of Government… p. 9, 2002.

[24] David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 36, Oxford, Oxford University Press, 2002. – Michaël HILL, The Public Policy Process, p. 21, Harlow, Pearson Education Limited, 5th ed, 2009.

[25] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD: cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10. – Governance includes the state, but transcends it by taking in the private sector and civil society. All three are critical for sustaining human development. The state creates a conducive political and legal environment. The private sector generates jobs and income. And civil society facilitates political and social interaction – mobilising groups to participate in economic, social and political activities. Because each has weaknesses and strengths, a major objective of our support for good governance is to promote constructive interaction among all three. Governance for Sustainable Human Development, A UNDP Policy Document, United Nations Development Programme, January 1997.

[26] Sam AGERE, Promoting Good Governance, Principles, Practices and Perspectives, p. 1, London, Commonwealth Secretariat, Management and Training Services Division, 2000.

[27] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD: cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10.

[28] La société civile et l’OCDE, in Synthèses, Paris, OCDE, December 2001, p. 1.

[29] Philippe DELMAS, La maître des horloges, Modernité de l’action publique, Paris, Odile Jacobs, 1991.

[30] M. HILL, The Public Policy Process…, p. 20.

[31] Daniel BELL, The Coming of Post-industrial Society, p. 339, London, Heinemann, 1974.

[32] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 21 October 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

[33] Summary for Policymakers of IPCC Special Report on Global Warming of 1.5ºC approved by governments, 8 October 2018. https://www.ipcc.ch/sr15/

[34] Georges DUMEZIL, Jupiter, Mars, Quirinus, Paris, Gallimard, 1941.

[35] ARISTOTLE, Ethique à Nicomaque (349 ANC), p. 43sv, Paris, Vrin, 1997.

[36] Georges DUBY, The Three Orders, Feudal Society Imagined, Chicago, The University of Chicago Press, 1980.

[37] René REMOND, L’Ancien Régime et la Révolution, p. 64sv., Paris, Seuil, 1974.

[38] Emmanuel Joseph SIEYES, Qu’est-ce que le Tiers état? (1789), Paris, Editions du Boucher, 2002.

[39] K. MARX & F. ENGELS, Manifesto of The Communist Party (1847).

[40] OECD, Open Governement, The Global context and the way forward, p. 19, Paris, OECD Publishing, 2016. – In November 2017, the OECD published this work in French, using the following definition: a culture of governance that is based on innovative, sustainable policies and practices inspired by principles of transparency, accountability and participation to promote democracy and inclusive growth. OECD, Gouvernement ouvert: Contexte mondial et perspectives, Editions OCDE, Paris. 2017. http://dx.doi.org/10.1787/9789264280984-fr

[41] Policy paper, UK Open Government National Action Plan 2016-18, 12 May 2016. https://www.gov.uk/government/publications/uk-open-government-national-action-plan-2016-18/uk-open-government-national-action-plan-2016-18

[42] Full Text of Tony Blair’s Speech to the TUC (Trade Union Congress), Brighton, Sept. 12, 2006. in The Guardian, 12 sept. 2006. https://www.theguardian.com/politics/2006/sep/12/tradeunions.speeches

[43] Ibidem.

[44] Anthony ZURCHER, Does Trump still think climate change is a hoax ? BBC News, June 2, 2017.

https://www.bbc.com/news/world-us-canada-40128034

[45] Companies have been the engine behind the unprecedented economic growth of the past century. The big companies through their operations have managed to raise billions of people from poverty, provide employment and education opportunities and unlock the human potential for innovation and creativity. Integrated Governance, A New Model of Governance for Sustainability, p. 8, United Nations Environment Programme, June 2014.

[46] UN, Committee of Experts on Public Administration, Report on the Seveneenth Session (23-27 April 2018), p. 18-21, New York, Economic and Social Council, Official Records, 2018, Supplement N°24. E/2018/44-E/C.16/2018/8.

[47] We are thinking, in particular, of issues relating to mutual adjustment in developing policies. See Philippe ZITTOUN, La fabrique des politiques publiques, Une approche pragmatique de l’action publique, p. 201sv, Paris, Presses de Science Po, 2013.

De « nouveaux » modèles de gouvernance démocratique (3)

 

Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Le Comité des experts de l’administration publique des Nations Unies (CEPA), créé par le Conseil économique et social (ECOSOC) en 2001 est composé de 24 membres qui se réunissent chaque année au Siège de l’ONU à New York. Le Comité soutient le travail de l’ECOSOC pour promouvoir le développement d’une administration publique performante et d’une gouvernance de qualité parmi les États membres, notamment dans le cadre de l’Agenda 2030 en appui de la mise en œuvre et de l’évaluation des progrès dans la réalisation des Objectifs de développement durable. Le CEPA informe l’ECOSOC sur les différents aspects de la gouvernance et l’administration publique de développement socio-économique durable. Il se concentre notamment sur les thèmes du développement du capital humain, de la gouvernance participative, du développement des capacités dans les pays en crise ou sortant d’un conflit, ainsi que sur les différentes innovations dans l’administration publique et la gouvernance. Rappelons que l’Institut Destrée dispose depuis 2012 d’un statut consultatif spécial auprès de l’ECOSOC.

Lors de sa 17e session, tenue à New York en avril 2018, le CEPA a travaillé sur le thème de la préparation des institutions publiques à la mise en œuvre des Objectifs du Développement durable. Rappelons qu’il s’agit de l’Agenda 2030 comprenant les 17 objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les chefs d’États et de gouvernements lors du Sommet spécial des Nations Unies du 25 septembre 2015 [1]. Le CEPA a formulé des recommandations sur trois questions qu’il juge fondamentales : d’abord, la préparation des institutions et des politiques en vue d’assurer la mise en œuvre de ce programme à l’horizon 2030, ensuite, la mise en place, à tous les niveaux, d’institutions efficaces, responsables et ouvertes à tous, enfin les mesures qui visent à renforcer les institutions et à les doter des moyens nécessaires pour transformer les sociétés et les rendre viables et résilientes. Sur la base de ses travaux antérieurs, le CEPA a élaboré un ensemble de principes de gouvernance efficace pour appuyer la réalisation urgente et complète de tous les objectifs de développement durable.

 

1. L’efficacité

1.1. Compétence : pour s’acquitter efficacement de leurs fonctions, les institutions doivent avoir les compétences, les ressources et les outils nécessaires pour mener à bien les mandats relevant de leur autorité (stratégies couramment utilisées comme : promotion d’une main-d’œuvre du secteur public professionnelle, développement des capacités d’encadrement et de la formation des agents de l’État, gestion et contrôle financiers, investissement dans l’e-gouvernement, etc.).

1.2. Élaboration de politiques rationnelles : pour atteindre les résultats escomptés, les politiques publiques doivent être cohérentes entre elles et fondées sur une assise réelle ou bien établie, eu égard aux faits, à la raison et au bon sens (stratégies couramment utilisées comme : planification stratégique et prospective, renforcement des systèmes stratégiques nationaux, cadres de gestion des risques, partage de données, etc.).

1.3. Collaboration : pour résoudre les problèmes d’intérêts communs, les institutions à tous les niveaux et dans tous les secteurs doivent œuvrer de concert et en coopération avec les acteurs non étatiques, en poursuivant les mêmes fins, objets et effets (stratégies couramment utilisées comme : centre de coordination gouvernementale, collaboration, coordination, intégration et dialogue entre les échelons de l’administration et les domaines fonctionnels, mise en réseaux, etc.).

2. La responsabilité

2.1. Intégrité : afin de servir l’intérêt public, les agents de l’État doivent s’acquitter de leurs fonctions honnêtement, équitablement et dans le respect des règles morales (stratégies couramment utilisées : promotion de politiques, de pratiques et d’organes de lutte contre la corruption, rémunérations adéquates et barèmes de traitement équitables pour les agents de l’État, etc.).

2.2. Transparence : pour assurer le respect du principe de responsabilité et permettre au public d’exercer un contrôle, les institutions doivent être ouvertes et transparentes dans l’exécution de leurs tâches et promouvoir l’accès à l’information, sous réserve d’exceptions spécifiques et limitées prévues par la loi (stratégies couramment utilisées : transparence budgétaire, données publiques en libre accès, registres des groupes de pression, etc.).

2.3. Contrôle indépendant : pour maintenir la confiance dans les pouvoirs publics, les organismes de contrôle doivent agir selon des considérations strictement professionnelles, sans céder à aucune influence (stratégies couramment utilisées : promotion de l’indépendance des organismes de réglementation, dispositions relatives à l’examen des décisions administratives des tribunaux ou d’autres instances, audit indépendant, respect de la légalité, etc.).

3. L’inclusion

3.1. Ne laisser personne derrière : pour faire en sorte que tous les êtres humains puissent réaliser leur potentiel dans des conditions de dignité et d’égalité, les politiques publiques doivent tenir compte des besoins et des aspirations de tous les groupes sociaux, y compris les plus pauvres et les plus vulnérables et ceux qui sont victimes de discrimination (stratégies couramment utilisées : promotion de l’égalité des politiques monétaires et fiscales, promotion de la justice sociale, etc.).

3.2. Non-discrimination : afin de respecter, protéger et promouvoir les droits de l’être humain et les libertés fondamentales de tous, les services publics doivent être accessibles dans des conditions générales d’égalité, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance, de handicap ou de toute autre situation (stratégies couramment utilisées : diversité des effectifs du secteur public, interdiction de la discrimination dans la prestation de services publics, fourniture de services multilingues, etc.).

3.3. Participation : Pour garantir l’efficacité de l’État, tous les grands groupes politiques doivent s’engager activement dans les domaines qui les concernent directement et être en position d’influencer les politiques (stratégies couramment utilisées : élections libres et régulières, procédure réglementaire de consultation publique, forums multipartites, budgétisation participative, etc.).

3.4. Subsidiarité : Pour faire en sorte que les gouvernements répondent aux besoins et aux aspirations de tous, les autorités centrales ne doivent exécuter que les tâches qui ne peuvent être accomplies efficacement à un niveau intermédiaire ou local (stratégies couramment utilisées : fédéralisme fiscal, renforcement de l’administration urbaine, renforcement des finances municipales et des systèmes budgétaires des collectivités locales, renforcement des capacités locales de prévention et d’atténuation des effets des chocs extérieurs et adaptation, etc.).

3.5. Équité intergénérationnelle : Afin de favoriser la prospérité et la qualité de vie de tous, les institutions doivent prendre des mesures administratives conciliant les besoins à court terme de la génération actuelle et les besoins à plus long terme des générations à venir (stratégies couramment utilisées : étude d’impact du développement durable, gestion à long terme de la dette publique, planification territoriale et de l’aménagement du territoire à long terme, gestion des écosystèmes, etc.). [2]

Ces principes de gouvernance efficace, élaboré par le CEPA des Nations Unies pour appuyer la réalisation urgente et complète de tous les objectifs de développement durable constituent une véritable feuille de route dont tous les acteurs de la gouvernance doivent pouvoir s’inspirer. Pas seulement, nous l’avons compris, les administrations ni les associations, mais aussi les citoyens, les entreprises, les chercheurs. Non seulement, leur mise en œuvre contribueront au renforcement du développement durable et à la réussite de ses objectifs à l’horizon 2030, mais ces principes peuvent rendre notre monde, nos sociétés meilleures, ici et maintenant.

Conclusion : de la rationalité et de l’organisation dans la démocratie

Les modèles de gouvernance qui sont aujourd’hui valorisés ne le sont certes pas uniquement pour l’Europe et les États Unis. Ils le sont pour le monde entier, mais ces modèles se sont nourris fortement des travaux menés par les grandes institutions, associations et fondations internationales. On pense bien sûr au Club de Rome, au PNUD, àla Banque mondiale, au CEPA de l’ECOSOC ou au Partenariat pour un Gouvernement ouvert. On peut également en citer d’autres comme la Commission européenne, le Conseil de l’Europe, l’OCDE, etc.

L’objectif de ces initiatives consiste avant tout à améliorer la démocratie et la gestion publique. Celles-ci ne peuvent pas fonctionner sans une organisation au travers d’un dialogue structuré et souvent procédural des parties prenantes. Pour atteindre l’harmonie, la démocratie nécessite également de la rationalité et de la méthode [3] chez les citoyens et les élus. Éducation et formation sont fondamentalement ce qui les nourrit au quotidien. Il ne faut jamais l’oublier.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 21 October 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

[2] UN, Committee of Experts on Public Administration, Report on the Seveneenth Session (23-27 April 2018), p. 18-21, New York, Economic and Social Council, Official Records, 2018, Supplement N°24. E/2018/44-E/C.16/2018/

English version: http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN98308.pdf

Version française :

http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN98612.pdf

[3] On pense notamment aux questions d’ajustement mutuel dans l’élaboration des politiques. Voir Philippe ZITTOUN, La fabrique des politiques publiques, Une approche pragmatique de l’action publique, p. 201sv, Paris, Presses de Science Po, 2013.

De « nouveaux » modèles de gouvernance démocratique (2)

 

Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Dans un moment particulier de l’histoire – le début des années mille neuf cent quatre-vingt-dix, une recherche d’un nouvel équilibre s’est mise en place entre acteurs du marché, acteurs politiques et société civile. Peut-être la dernière est-elle venue en appoint aux seconds pour tenter de maintenir le balancier déséquilibré par la dérégulation néolibérale portée par le reaganisme et le thatchérisme ? Les acteurs économiques et ceux de la société civile ont pu également s’allier dans les pays en développement pour maintenir une cohésion malmenée par des régimes discrédités, et ainsi, constituer des interlocuteurs au niveau international. Les mêmes causes géopolitiques qui ont mis fin à la bipolarité du monde ont bien évidemment agi sur les idéologies. Leur érosion, voire leur discrédit partiel ou total, a, sans nul doute, contribué au développement ou au renforcement de la vision indivi­dualiste qui marque la prééminence de la souveraineté personnelle sur la souveraineté étatique et renoue avec les philosophes des Lumières et du contrat social. On peut voir dans cet individualisme selon lequel la personne n’est pas faite pour l’État, mais plutôt l’État pour la personne, une tendance lourde de la société contemporaine.

Parallèlement, et face à une mondialisation accrue, des acteurs-clefs agissent de plus en plus au niveau international, structurant eux-mêmes l’espace politique et social [1]. L’Union européenne en est un bon exemple comme acteur public, mais on peut aussi citer des entreprises ou des organisations multinationales comme Google, Uber, Greenpeace ou le Millennium Project.

Nous avons voulu relever au moins six mutations qui impactent la gouvernance, avant de regarder comment elles influent sur notre modèle : (1) La Révolution de l’Intelligence, (2) la transition vers le développement durable, (3) la nouvelle trifonctionalité sociale, (4) le gouvernement ouvert, (5) l’air du temps conservateur et populiste, (6) l’influence accrue des entreprises.

1. La Révolution de l’Intelligence

Il n’est plus nécessaire de s’appesantir longuement sur cette mutation sauf à rappeler que c’est une même trajectoire qui trouve son origine dans la Révolution informatique des années 1970, les autoroutes de la communication, la Révolution cognitive, la société de la connaissance, la Révolution numérique – ou qu’on le dise en anglais, digitale – l’internet, la génomique, la robotique, l’intelligence artificielle, toutes ces transformations, vagues d’innovations technologiques et sociétales procèdent de la même dynamique. Cette structure d’un changement de structure – pour parler comme Pierre Lebrun – nous fait passer collectivement vers une autre chose dont nous ne décelons encore que très partiellement l’ampleur. Un des résultats majeurs est bien l’élévation du niveau d’éducation des citoyens et l’augmentation considérable du nombre d’intellectuels, définis comme des personnes qui s’engagent dans une pensée critique, soutenue par la recherche et la réflexion sur la société et qui proposent des solutions pour en résoudre ses problèmes normatifs. Contrairement à une vision par trop négative qui en est donnée, les médias sociaux contribuent à la formation et à l’éducation de beaucoup, quant à l’internet, il contient un volume considérable d’informations et de connaissance qui contribuent à la formation des citoyennes et citoyens. Autour de ces réseaux se développe une multitude de nouveaux outils permettant de construire des communautés et de favoriser une démocratie plus délibérative et plus impliquante, même si nous ne pouvons en nier les effets pervers. Dès 1974, dans L’avènement de la société post-industrielle, le sociologue Daniel Bell avait consacré un chapitre à cette question essentielle : qui va diriger ? [2]

2. La transition vers le développement durable

Cette transition, qui s’est elle aussi amorcée fin des années 1960, avec la prise de conscience des limites imposées à la croissance, a pris très – trop – progressivement de l’ampleur au travers des différents rapports portés surtout par les Nations Unies, les scientifiques, les ONG de toutes natures, les partis politiques, les États et désormais les entreprises. Presque tous ont intégré l’idée que le développement durable constitue une dynamique systémique et une recherche d’harmonie, comme le préconisait le Rapport Brundtland dès 1987. La mise en œuvre de l’Agenda 2030 et des 17 objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les chefs d’États et de gouvernements lors du Sommet spécial des Nations Unies du 25 septembre 2015 partage cette dimension systémique et prend en compte la préservation de la planète face au mur et à l’urgence des dérèglements climatiques [3], encore mis en évidence par le rapport du GIEC (IPPC) d’octobre 2018 [4].

3. La nouvelle trifonctionnalité sociale

 C’est l’anthropologue et historien des religions Georges Dumézil (1898-1986) qui a montré, à partir de ses travaux sur les mythes anciens, comment les sociétés d’origine indo-européenne organisent l’activité humaine selon une logique trifonctionnelle. Il décrit systématiquement trois fonctions dans les sociétés étudiées. Celles-ci sont exercées comme des pouvoirs séparés et hiérarchisés : une fonction du sacré et de la souveraineté, une fonction guerrière ainsi qu’une fonction de production et de reproduction [5]. Ainsi, après le modèle aristotélicien [6], peut-on relever celui des trois ordres du système féodal, décrit par l’historien Georges Duby (1919-1996) et se basant sur Adalbéron, évêque de Laon (1027-1030) [7], celui des trois états de l’Ancien Régime français pensé par René Rémond (1918-2007), [8] mais déjà décrit par le jurisconsulte Charles Loyseau (1566-1627) au début du XVIIe siècle. Actuellement en vigueur, le modèle de la gouvernance s’inscrit dans cette trifonctionnalité, mais il a ceci de particulier qu’il cherche, nous l’avons vu, un équilibre entre parties prenantes plutôt qu’un leadership contraignant de l’une sur les autres.

Tout comme l’ensemble de l’analyse de Dumézil, chacun des modèles a été critiqué. Songeons, parmi tant d’autres, aux mises en cause de l’Abbé Sieyes (1748-1836) [9] ou de Karl Marx(1818-1883) et Friedrich Engels (1820-1895) [10]. Le modèle de la gouvernance par les acteurs l’a été également et le sera à nouveau. Certains l’ont d’ailleurs qualifié de nouveau corporatisme, ce qui charrie évidemment des images lourdes de sens.

 

2.4. Le gouvernement ouvert

 En s’inspirant des travaux de l’OGP (Open Gov Partnership) et de l’OCDE, on peut concevoir le Gouvernement ouvert comme une culture de gouvernance orientée vers le citoyen, qui s’appuie sur des outils, des politiques ainsi que des pratiques innovantes et durables pour promouvoir la transparence, l’interactivité et l’imputabilité du gouvernement, afin de favoriser la participation des parties prenantes en soutien de la démocratie et de la croissance inclusive [11]. Ce processus a vocation de déboucher sur la coconstruction de politiques collectives impliquant tous les acteurs de la gouvernance (sphère publique, entreprises, société civile, etc.), visant l’intérêt général et le bien commun. Des initiatives en ce sens ont été prises par des leaders “above politics”, comme Tony Blair, Barack Obama, Emmanuel Macron, etc., et se poursuivent notamment dans les Plans d’action développés sous l’égide de l’OGP, comme le UK-NAP: 3rd OGP National Action Plan [12].

 

2.5. L’air du temps conservateur et populiste 

Qu’on apprécie ou non le personnage, l’ancien Premier Ministre britannique Tony Blair avait, lors de son discours au congrès des syndicats (TUC) à Brighton le 12 septembre 2006 parfaitement décrit l’inquiétude qui animait alors tant les citoyens que les élus, inquiétude encore naissante, mais qui n’allait cesser d’enfler jusqu’aujourd’hui. La qualité de cette analyse mérite une longue citation.

Ce qui a changé, c’est l’interaction entre la mondialisation, l’immigration et le terrorisme. Nous nous sentons soudainement menacés : physiquement, par le nouveau terrorisme qui envahit nos rues, culturellement à mesure que de nouvelles vagues de migrants transforment notre société et économiquement, car une économie mondiale ouverte accélère la concurrence. Les gens sentent qu’ils travaillent plus longtemps, mais sont moins en sécurité. Ils sentent que les règles changent et ils n’ont jamais voté pour les changer. Ils se sentent, en un mot, impuissants. Cela produit un pessimisme omniprésent et effrayant, car il ne semble y avoir aucun moyen de le faire ou du moins un moyen sous notre contrôle.

Le débat en cours est déroutant pour les élus. Il traverse souvent les lignes traditionnelles entre la gauche et la droite et le débat porte sur les positions soit ouvertes soit fermées. Allons nous relever le défi de sociétés plus ouvertes ou construisons des défenses ? À mon avis, nous avons besoin d’une approche à la fois forte et sans crainte, qui tienne compte de l’anxiété des gens, mais ne les laisse pas indifférents et qui repose avant tout sur les bonnes valeurs. Le défi ne sera pas surmonté par la seule politique, mais par un argumentaire puissant fondé sur des valeurs, en particulier celles qui associent la liberté et la justice, la sécurité à la tolérance et au respect des autres. Nous devons échapper à la tyrannie du « ou » et développer la nature inclusive du « et ».

La réponse à la mondialisation économique se trouve dans des marchés ouverts et des systèmes solides de protection sociale et de services publics, notamment ceux comme l’éducation, qui permettent aux personnes de changer. La réponse au terrorisme tient dans l’adoption de mesures de sécurité et en s’attaquant à ses causes sous-jacentes. La réponse aux questions qu’engendre la migration est de saluer sa contribution et de mettre en place un système de règles pour la contrôler [13].

Et Tony Blair de condamner le protectionnisme économique, l’isolement et le nativisme, ce courant politique d’opposition à toute nouvelle immigration :

Le protectionnisme dans l’économie, l’isolement dans les affaires mondiales, le nativisme au sein de notre société, au final, toutes ces attitudes signifient une faiblesse face au défi. Si nous croyons en nous, nous pouvons être forts. Nous pouvons surmonter l’enjeu du changement global, mieux, nous pouvons en savourer les possibilités [14].

Le contraire de cette conception ouverte est évidemment le populisme, que nous évoquions d’emblée. En juin 2017, le correspondant de BBC News aux États-Unis, Anthony Zurcher, décrivait cette attitude et ses effets : la remise en question de la légitimité des élus, la méfiance à l’égard du régime parlementaire, la dénonciation des médias et d’une oligarchie financière qui organiserait le monde, de même que la remise en cause de l’argumentation scientifique, notamment par le maintien de la confusion sur certaines questions : le cas analysé était exemplaire : Does Trump still think climate change is a hoax? [15]

 

 2.6. L’influence croissante des entreprises

 L’influence croissante des entreprises constitue une réalité bien observable. Il fait peu de doute que le rôle de l’entreprise est mieux reconnu dans la société et que leur impact sur la gouvernance s’est accru tant au niveau global que local. Évoquant la gouvernance intégrée, un nouveau modèle de gouvernance pour la soutenabilité, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement observait en juin 2014 que les entreprises ont été le moteur de la croissance économique sans précédent du siècle dernier. Les grandes entreprises, grâce à leurs activités, ont réussi à élever des milliards de personnes de la pauvreté, à créer des emplois et des possibilités d’éducation et à libérer le potentiel humain d’innovation et de créativité [16].

 

 Conclusion : un modèle transformé

Si on analyse le modèle des trois sphères de la gouvernance du PNUD, on peut déjà observer que, dans ce que nous nommons la première génération (Governance Model 1.0. #1stGen), depuis les années 1980 jusqu’au milieu des années 2000, l’influence de la Révolution de l’Intelligence s’est déjà fortement exercée sur le secteur privé ainsi que sur la société civile. La transition vers le développement soutenable a surtout fait l’objet d’une prise de conscience au sein de la société civile, tandis que le modèle de la trifonctionnalité sociale a été diffusé dans la sphère publique par le biais des institutions internationales.

Il nous semble que ce schéma a évolué depuis le milieu des années 2000 vers un modèle de gouvernance de la deuxième génération (Governance Model 2.0. #2ndGen) dans lequel le développement soutenable largement diffusé au travers de tous les niveaux de la sphère publique au point d’en devenir la norme officielle. La Révolution de l’Intelligence a continué à faire sentir ses effets partout, mais s’est surtout étendue à la sphère publique, notamment au travers de la dynamique du gouvernement ouvert, notamment sous l’influence de Barack Obama dès son premier mandat en 2009. Mais dans un monde dans lequel la connaissance est valorisée, émerge une sphère nouvelle qui est celle du monde de la recherche et des universités. Elle constitue elle-même une interface, étant à la fois autonome et point de rencontre et d’activation des sphères privées, publique et de la société civile, notamment par sa capacité à activer l’intelligence collective et sa liberté académique. Cette nouvelle sphère challenge le schéma de la trifonctionnalité sociale.

On pourrait dire que l’adoption et la mise en œuvre des ODD depuis 2015 constituent une accélération tangible de la transition vers le développement soutenable et la perspective d’une nouvelle génération de gouvernance (Governance Model 3.0. #NextGen).

Nous résumons dans le tableau suivant les impacts des six mutations en progrès sur les acteurs de la gouvernance.

L’influence croissante des entreprises pourrait, dans le domaine essentiel des ODD, objet prioritaire de leur responsabilité sociétale, constituer un précieux renfort, d’autant que la prise de conscience de la durabilité dans le monde des entreprises s’est considérablement renforcée et que les moyens d’action des « pouvoirs » publics se sont réellement affaiblis. Néanmoins, l’air du temps conservateur et populiste qui agite la sphère publique et la société civile peuvent avoir des effets innervants, c’est-à-dire bloquant ou déroutant les flux d’information et de communication.

Philippe Destatte

@PhD2050

Prochain article : Une gouvernance pour l’Agenda 2030

[1] Michael HILL, The Public Policy Process, p. 20, London-New York, Paerson Longman, 2009.

[2] Daniel BELL, The Coming of Post-industrial Society, p. 339, London, Heinemann, 1974.

[3] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 21 October 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

[4] Summary for Policymakers of IPCC Special Report on Global Warming of 1.5ºC approved by governments, 8 October 2018. https://www.ipcc.ch/sr15/

[5] Georges DUMEZIL, Jupiter, Mars, Quirinus, Paris, Gallimard, 1941.

[6] ARISTOTE, Ethique à Nicomaque (349 ANC), p. 43sv, Paris, Vrin, 1997.

[7] Georges DUBY, Les trois ordres ou l’imaginaire du féodalisme, Paris, Gallimard, 1979.

[8] René REMOND, L’Ancien Régime et la Révolution, p. 64sv., Paris, Seuil, 1974.

[9] Emmanuel Joseph SIEYES, Qu’est-ce que le Tiers état ? (1789), Paris, Editions du Boucher, 2002.

[10] K. MARX & F. ENGELS, Manifeste du Pari communiste (1848), Edition Bidebook, Edition de 1895.

http://www.bibebook.com/files/ebook/libre/V2/marx_karl_-_manifeste_du_parti_communiste.pdf

[11] a citizen-centred culture of governance that utilizes innovative and sustainable tools, policies and practices to promote government transparency, responsiveness and accountability to foster stakeholders’ participation in support of democracy and inclusive growth”. OECD, Open Governement, The Global context and the way forward, p. 19, Paris, OECD Publishing, 2016. – En novembre 2017, l’OCDE a publié cet ouvrage en français, utilisant la définition suivante : une culture de la gouvernance qui se fonde sur des politiques et pratiques novatrices, durables et inspirées des principes de transparence, de redevabilité et de participation pour favoriser la démocratie et la croissance inclusive. OCDE, Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Editions OCDE, Paris. 2017. http://dx.doi.org/10.1787/9789264280984-fr

[12] Policy paper, UK Open Government National Action Plan 2016-18, 12 May 2016. https://www.gov.uk/government/publications/uk-open-government-national-action-plan-2016-18/uk-open-government-national-action-plan-2016-18

[13] Full Text of Tony Blair’s Speech to the TUC (Trade Union Congress), Brighton, Sept. 12, 2006. in The Guardian, 12 sept. 2006. https://www.theguardian.com/politics/2006/sep/12/tradeunions. Notre traduction.

[14] Ibidem. – Protectionism in the economy; isolation in world affairs; nativism within our society; all, in the end, mean weakness in the face of challenge. If we believe in ourselves we can be strong. We can overcome the challenge of global change; better, we can relish its possibilities. Notre traduction.

[15] Anthony ZURCHER, Does Trump still think climate change is a hoax ? BBC News, June 2, 2017. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-40128034

[16] Companies have been the engine behind the unprecedented economic growth of the past century. The big companies through their operations have managed to raise billions of people from poverty, provide employment and education opportunities and unlock the human potential for innovation and creativity. Integrated Governance, A New Model of Governance for Sustainability, p. 8, United Nations Environment Programme, June 2014. Notre traduction.

Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Nous sommes à une époque où le populisme, comme attitude politique à la fois totalitaire et manichéenne [1], continue à faire son nid des deux côtés de l’Atlantique. Une époque aussi dans laquelle les innovations démocratiques se multiplient pour tenter de répondre aux défis du XXIe siècle, aux crises de la représentation et de la délégation. La question de la confiance que les citoyennes et les citoyens portent aux institutions est essentielle, mais elle repose avant tout sur la manière de résoudre ces défis et donc sur les mécanismes qui le permettent. En cela, interroger la gouvernance dans ses rapports avec la Loi, comme l’ont fait dernièrement la Banque mondiale et l’Académie mondiale des Arts et des Sciences (World Academy of Art and Science) a tout son sens, particulièrement dans un contexte aussi perturbé que celui du monde dans lequel nous vivons [2]. Chaque donnée, chaque réalité, chaque fait, chaque évolution semble y être soumis à caution, remis en cause, contesté même. L’individualisme et les communautés restreintes de pensées dans lesquelles certains s’enferment comme définitivement interdisent tout dialogue critique, mais permettent, au contraire toutes les manipulations intellectuelles ou cybernétiques. La mémoire se tarit au même titre que l’horizon se restreint, rendant tout regard fondamentalement myope. À l’heure des fake news ou des infox [3], combinées à la légèreté des regards, toute information, mais aussi toute connaissance paraît fragile et mouvante. Or, comme le rappelait justement l’historien Timothy Snyder, professeur à Yale, s’il n’y a pas de vérité, il ne peut y avoir de confiance et rien de nouveau n’apparaît dans un vide humain [4].

Les innovations démocratiques sont évidemment là pour combler ce vide. En retrouvant du sens à l’action collective où l’implication de chacune et de chacun est reconnue. Par l’encapacitation (empowerment) aussi, tant des citoyen-ne-s que des élu-e-s. Le Wallonia Policy Lab de l’Institut Destrée – Nœud de l’Aire de Bruxelles du Millennium Project – a participé à ces innovations au côté du Parlement de Wallonie, sur base d’une expérience construite depuis 1994 et aboutie en 2017 et 2018 avec des panels citoyens organisés au sein même de l’enceinte parlementaire, en dialogue avec les députés et les ministres. On se situe ici dans ces processus valorisés par le Professeur Archon Fung [5] et qu’il nomme « délibération responsabilisée » (Empowered Deliberation) ou de « gouvernance participative renforcée » (Empowered Participatory Governance), qui permettent aux officiels et aux citoyens d’aborder des questions de gestion publique complexes et volatiles pour tenter de les résoudre ensemble [6].

Abordant quelques « nouveaux » modèles de gouvernance en Europe et aux États-Unis, nous reviendrons dans un premier temps sur la définition du concept, l’organisation de ses modèles en trois sphères. Dans un deuxième temps, nous examinerons six mutations qui ont affecté et fait évolué ce modèle, avant de jeter un regard sur une gouvernance du XXIe siècle, telle que préconisée par le Comité des Experts sur l’Administration publique du Conseil économique et social des Nations Unies qui, lors de sa session 2018 a proposé une gouvernance pour l’Agenda 2030.

Derrière le concept de gouvernance, tel que nous l’emploierons ici, réside à la fois une idée vieille comme la science politique de gestion de la cité, ainsi qu’une conception plus moderne, née fin des années 1980, qui constitue un effort de renouveler un modèle de pilotage par une organisation dynamique des acteurs et des parties prenantes. Ce modèle a une histoire, que nous ne développerons pas ici, mais qui trouve notamment ses origines dans le processus de décolonisation, de valorisation des droits humains ainsi que des efforts, notamment menés par les Nations Unies et les institutions qui y sont liées, pour concevoir de nouveaux pays, voire un monde nouveau [7].

 

1. Vers une définition du concept de gouvernance

En 1991, dans un Rapport du Conseil du Club de Rome intitulé The First Global Revolution, Alexander King (1909-2007) et Bertrand Schneider (né en 1929) utilisent le terme «gouvernance» pour désigner le mécanisme de commande d’un système social (et de ses actions), qui vise à assurer la sécurité, la prospérité, la cohérence, l’ordre et la continuité du système. Ce concept englobe nécessairement l’idéologie du système, qui peut (en système démocratique) ou non (en système autoritaire) définir les moyens de prendre en compte de manière efficace la volonté publique et l’imputabilité de ces autorités. Il comprend également la structure du gouvernement du système, ses politiques et procédures. On pourrait même dire que la gouvernance est le moyen de fournir un équilibre stable entre les divers centres de pouvoir [8].

Le successeur britannique d’Aurelio Peccei à la présidence du Club de Rome, ainsi que le secrétaire général français de cette organisation fondée en 1968 notent que, pris au sens large, le concept de gouvernance ne doit pas être réservé aux systèmes nationaux ou internationaux, mais qu’il doit être utilisé tant pour les gouvernements régionaux, provinciaux et locaux, que pour d’autres systèmes sociaux comme l’éducation, la défense, les entreprises privées et même le microcosme de la famille [9]. Ainsi, la gouvernance inclut le gouver­nement, mais aussi tout acteur qui a recours aux mécanismes de commande pour exprimer la demande, formuler les objectifs, distribuer les directives et assumer le suivi des politiques [10]. Comme l’indique le politologue et prospectiviste James Rosenau (1924-2011), dans le monde fragmenté qui est le nôtre, l’ensemble de ces acteurs très variés et très nombreux n’ont pas moins d’impor­tance dans le processus de gouvernance que ne le sont les politiques des gouver­nements. Le professeur à la George Washington University nuance toutefois l’idée de « mécanisme de commande » (command mechanism) de la définition du Club de Rome pour lui préférer le concept de « mécanisme de contrôle » ou « mécanisme de conduite » (control or steering mechanism), ce qui rapproche le concept de son origine étymologique [11].

La définition de la gouvernance que donne Steven Rosell, lui-même inspiré par les travaux du diplomate et professeur américain Harlan Cleveland (1918-2008) [12], tient compte de ces dimensions lorsque le chercheur canadien à l’Institute for Research on Public Policy écrit : le processus de gouvernance est le processus par lequel une organisation ou une société se conduit elle-même, ajoutant que les dynamiques de commu­nication et de contrôle sont centrales dans ce processus. Alors que le rôle du gouvernement est et reste central dans le processus de gouvernance, dans la société de l’information, de plus en plus d’acteurs, d’organisations volontaires, de groupes d’intérêts, le secteur privé, les médias, etc., deviennent impliqués dans ce processus [13].

Le Programme des Nations Unies pour le Dévelop­pement (PNUD) s’est donné comme vocation de plaider en faveur du changement et de relier les pays aux connaissances, à l’expérience et aux ressources nécessaires pour aider les populations à améliorer leur vie. Dès son deuxième rapport annuel, en 1991, le PNUD avance l’idée que le sous-développement trouve davantage son origine dans un déficit de responsabilité politique que dans un défaut de financement. Depuis 1992, le terme de « gouvernance » associé à la démocratisation de la gestion de l’État figure dans le Rapport mondial sur le Développement humain [14]. Initiateur, lui aussi, le PNUD a défini la bonne gouvernance comme l’exercice d’une autorité publique, économique et administrative aux fins de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. La gouvernance comprend les mécanismes, processus et institutions complexes à travers lesquels les citoyens et les groupes articulent leurs intérêts, concilient leurs différences et exercent leurs droits et obligations juridiques. La bonne gouvernance a de nombreux attributs. Elle est participative, transparente et responsable. Elle permet d’utiliser au mieux les ressources et est équitable. Et elle promeut la règle de droit [15].

On sait le rôle joué par la Banque mondiale dans la diffusion du concept de « bonne gouvernance » comme modèle de gestion publique ‑ développement du contrôle comptable permettant la lutte contre la corruption, construction de cadres juridiques favorisant l’implantation de la libre entreprise internationale, mécanisme de décen­tralisation des services, etc. [16] L’institution de Washington a également été pionnière en matière de définition de la gouvernance institutionnelle :

Nous définissons la « gouvernance » au sens large comme les traditions et les institutions au travers desquelles s’exerce l’autorité dans un pays. Cela englobe (1) le processus par lequel les gouvernants sont choisis, contrôlés et remplacés (2) la capacité du gouvernement à formuler et mettre en œuvre efficacement de saines politiques (3) le respect des citoyens et de l’État pour les institutions qui régissent les interactions économiques et sociales entre eux [17]. On voit le côté opératoire de cette définition pour la Banque mondiale, définition d’ailleurs assortie d’une batterie d’indicateurs permettant d’éclairer ces différents aspects de la gouvernance [18].

D’autres définitions ont été élaborées au fil du temps. On peut penser à la Commission européenne, à l’OCDE ou aux différents pays. Dans son Livre blanc de 2001, la Commission européenne indique que la gouvernance désigne les règles, processus et comportements qui affectent la manière dont ils sont exercés au niveau européen, notamment en ce qui concerne l’ouverture, la participation, la responsabilité, l’efficacité et la cohérence [19].

Ainsi que l’ont montré les chercheurs en science politique, la gouvernance est une étiquette descriptive utilisée pour souligner le changement de nature du processus politique au cours des dernières décennies. Ce concept nous sensibilise à la diversité toujours croissante de terrains et d’acteurs impliqués dans l’élaboration des politiques publiques. Il prend en compte tous les acteurs et tous les territoires au-delà du cadre exécutif du processus d’élaboration des politiques [20]. L’élément clef de la compréhension tout comme de la valorisation de la gouvernance réside probablement dans la notion de parties prenantes de la politique ou de l’enjeu déterminé, qui fait de cette partie un acteur potentiel [21]. Qu’il agisse ou qu’il s’agite, l’acteur trouve dans ce mouvement, dans cette action, la légitimité de s’inscrire dans la gouvernance du territoire défini. Quant au secteur public, il peut y découvrir une nouvelle occasion de repenser son rôle et, ainsi, une nouvelle vitalité [22].

Professeur à l’Université Johns Hopkins, Lester Salamon a mis en évidence le nouveau paradigme de la gouvernance en montrant le passage d’une administration publique classique, fondée, d’une part, sur des programmes, des agences, une hiérarchie, une opposition public – privé, des mécanismes de commande et de contrôle, un management fondé sur les compétences et, d’autre part, une nouvelle gouvernance basée sur de nouveaux outils, des logiques de réseaux, une articulation constructive du public et du privé, la négociation et la persuasion ainsi que la valorisation des compétences [23].

Cette comparaison en rejoint d’autres, notamment celle entre l’État bureaucratique wébérien et l’État postmoderne, entre gouvernement et gouvernance, élaborée par Richards et Smith en 2002 et valorisée par Michaël Hill [24].

2. Les trois sphères de la gouvernance

Le modèle du PNUD articule l’État, le secteur privé et la société civile comme trois sphères de la gouvernance suivant une répartition des tâches précise.

– L’État et ses trois pouvoirs – législatif, judiciaire, exécutif (les services publics et l’armée) – ont pour vocation de créer un environnement politique et légal ainsi qu’un climat propices au développement humain en défendant des intérêts pour le bien public. C’est à l’État de veiller au respect de la loi, au maintien de l’ordre et de la sécurité, de créer une identité et une vision nationales, de définir une politique et des programmes publics, de générer des recettes pour les services et infrastructures publics, d’élaborer et d’appliquer son budget, de réglementer et d’encourager le marché.

– Le secteur privé qui, depuis la plus petite jusqu’à la plus grande entreprise se développe à l’intérieur du marché, crée et fournit des biens et services, des emplois ainsi que des revenus pour les citoyens. Ce secteur marchand n’est pas lié à un territoire précis, mais constitue pourtant un élément de développement des territoires.

– La société civile, composée de tous les citoyens, organisés ou non au travers des organismes non gouvernementaux, des organisations professionnelles, des asso­ciations religieuses, féminines, culturelles, communautaires, etc., facilite l’interaction politique et sociale, notamment en mobilisant des groupes de citoyens pour qu’ils participent aux activités économiques, sociales et politiques et formulent quantité de points de vue dynamiques et divers [25].

Même s’il rend la lecture du système plus aisée, ce positionnement des trois sphères de la gouvernance n’enlève rien à la complexité du système. Ainsi, on peut faire apparaître ces sept types de relations qui restent communes :

– la relation entre les gouvernements et les marchés ;

– la relation entre les gouvernements et les citoyens ;

– la relation entre les gouvernements et les secteurs associatifs ou privés ;

– la relation entre élus (politiques) et nommés (fonctionnaires) ;

– la relation entre les institutions des gouvernements locaux et les habitants des villes et des campagnes ;

– la relation entre le législatif et l’exécutif ;

– la relation entre l’État-nation et les institutions internationales [26].

Dans son analyse, le PNUD souligne qu’aucun des trois domaines n’est porteur seul de la bonne gouvernance et ne pourrait la détenir par lui-même. Celle-ci se déploie, en effet, au-delà des fonctions de chacun d’eux et relève de leur rencontre et de leur interaction. Comme l’écrit le directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance du PNUD, il s’agit avant tout de favoriser l’interaction entre ces trois sphères. Les acteurs qui se situent à la rencontre entre l’État, le secteur privé et la société civile constituent les clés de la gouvernance [27].

Ainsi peut-on tirer, au départ de l’expérience de la coopération internationale, de la globalisation et de l’interdépendance économique, cette approche de la gouvernance vue comme un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions qui produisent des compromis, des consensus politiques et sociaux permettant d’atteindre des buts propres – discutés et définis collectivement – dans des environ­nements fragmentés et incertains. Cette façon de voir le concept permet d’aborder clairement la question de la place de l’Etat dans l’organisation de la société. Même s’il change profon­dément la nature de la relation entre les citoyens et l’État, le modèle de gouvernance ne saurait se substituer à la fonction de gouvernement. On se situe en effet ici dans une complémentarité d’approche qui interpelle les dirigeants et renforce leur attente d’action collective en s’appuyant sur les autres piliers de la société.

Conclusion : des parties prenantes et un nouveau rôle pour le politique

On le voit par la convergence entre les différentes définitions du concept de gouver­nance, la problématique du positionnement de la société civile et de sa capacité à entamer un dialogue global avec la sphère politique est au centre de la revitalisation de la démocratie et de la réhabilitation du politique. L’élément clef de la compré­hension tout comme de la valorisation de la gouvernance réside probablement dans la notion de parties prenantes de la politique ou de l’enjeu déterminé, qui fait de cette partie un acteur potentiel. L’acteur trouve dans ce mouvement, dans cette action la légitimité de s’inscrire dans l’espace politique et social. Quant au secteur public et particulièrement le gouvernement, il peut y découvrir une nouvelle occasion de repenser son rôle et, ainsi, une nouvelle vitalité [28]. En effet, le politique conserve toute sa place dans le nouveau modèle. La vision politique nouvelle qui est la sienne le mène au centre du système, comme facilitateur et organisateur du débat et du mûrissement de la décision entre les acteurs. En cela, il apparaît, comme l’État, en maître des horloges [29].

Philippe Destatte

@PhD2050

 

Prochain article : Six mutations qui impactent la gouvernance

 

[1] Comme le soulignent Emiliano GROSSMAN et Nicolas SAUGER dans Pourquoi détestons-nous autant nos politiques ?, p. 71-72, Paris, Presses de Science Po, 2017, le populisme est, si l’on reprend les définitions contemporaines du terme (notamment Cas MUDDE, Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.), est avant tout une idéologie partielle (au sens ou elle ne propose pas une explication globale et complète du monde), construite autour de deux principes : la séparation complète entre le peuple et l’élite (le peuple étant bon, l’élite corrompue) ; la soumission de la politique à la volonté générale. En d’autres termes, le populisme repose sur une négation du pluralisme (le peuple est un et homogène) et une forme de manichéisme (le bien, c’est le peuple, le mal, c’est l’élite).

[2] Ce texte constitue la mise au point et la traduction de mon intervention au séminaire « Roundtable on Governance & Law: Challenges & Opportunities » organisé à la Banque mondiale à Washington, à l’initiative de la World Academy of Art and Science et du World University Consortium, les 5 et 6 novembre 2018.

[3] Même si l’historien se souvient que les rumeurs ne sont pas le propre de la société de l’information ou de la connaissance. Voir François-Bertrand HUYGHE, La désinformation, les armes du faux, Paris, A. Colin, 2016. – Fake News, la Grande Peur, VA Press, 2018.

[4] If there is no truth, there can be no trust, and nothing new appears in a human vacuum. Timothy SNYDER, The Road to Unfreedom, Russia, Europe, America, p. 279, New York, Tim Duggan, 2018.

[5] Archon Fung est professeur de Citoyenneté et de Gouvernance à la Kennedy School of Government de l’Université d’Harvard.

[6] Archon FUNG, Democratizing the Policy Process, in Michael MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 682, Oxford, Oxford University Press, 2008. – A. FUNG, Empowered Deliberation: Reinventing Urban Democracy, Princeton, NJ, Princeton University Press, 2004.

[7] Voir notamment Louis EMMERIJ, Richard JOLLY, Thomas G. WEISS, Ahead of the Curve ?, UN Ideas abd Global Challenges, New York -Genève, UN-Indiana University Press, 2001. – id. , En avance sur leur temps ?, Les idées des Nations Unies face aux défis mondiaux, p. 229sv., Blonay, Van Diermen – ADECO – Genève, Nations Unies, 2003. – Thomas G. WEISS, Governance, Good Governance, and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, Third World Quaterly 21, n°5, Octobre 2000, p. 795-814.

[8] Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution, p. 114, New York-Hyderabad, Pantheon Books – Orient Longman, 1991. – Il faut remarquer que, dans la traduction française de ce rapport, publiée à Paris en 1991 et réalisée par Jacques Fontaine, le terme de governance est traduit par « structures de gouvernement », ce qui tend à montrer que l’usage en France n’y était pas encore généralisé. Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, Questions de survie, La Révolution mondiale a commencé, p. 163, Paris, Calmann-Lévy, 1991.

[9] Alexander KING et Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution : A Report of the Council of Rome, p. 181-182, New-York, Pantheon Books, 1991.

[10] James N. ROSENAU & Ernst-Otto CZEMPIEL ed., Governance without Governement: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. – J. N. ROSENAU, Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, p. 145, Cambridge University Press, 1997.

[11] « Gouvernance » viendrait du grec kybenan ou kybernetes (comme cybernétique), ce qui signifie conduire, piloter. J. N. ROSENAU, Along..., p. 146.

[12] Harlan Cleveland, ancien Ambassadeur des Etats-Unis à l’OTAN, président de la World Academy of Arts and Science avait lui-même utilisé le terme depuis les années 1970. Les organisations qui font avancer les choses ne seront plus des pyramides hiérarchiques avec la majeure partie du contrôle réel au sommet. Ce seront des systèmes – des réseaux de tension entrelacés dans lesquels le contrôle est lâche, le pouvoir diffusé et les centres de décision au pluriel. La «prise de décision» deviendra un processus de plus en plus complexe d’intermédiation multilatérale, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation, qui pense avoir la responsabilité de prendre, ou du moins d’annoncer, la décision. Étant donné que les organisations seront horizontales, leur mode de gouvernance sera probablement plus collégial, consensuel et consultatif. Plus les problèmes à résoudre sont importants, plus le pouvoir réel est diffus et plus le nombre de personnes qui peuvent l’exercer est grand – s’ils y travaillent. Harlan CLEVELAND, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, p. 13, New York, Harper & Row, 1972.

[13] Steven A. ROSELL ea, Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[14] UNDP and governance, Experiences and Lessons Learned, UNDP, Management Development and Governance, Lessons-Learned, Series, n°1, p. 9, http://magnet.undp.org/docs/gov/Lessons1.htm 17/02/01. – Richard Jolly, directeur général de l’Unicef, conseiller spécial auprès de l’Administrateur du PNUD et inspirateur du Rapport sur le Développement humain, conférence Bonne gouvernance et démocratisation : le rôle des organisations internationales, Ottawa, Association canadienne pour les Nations Unies (ACNU), 16 et 17 octobre 1997. – Une nouvelle gouvernance mondiale au service de l’humanité et de l’équité, dans Rapports mondial sur le développement humain 1999, p. 97-123, New-York, PNUD – Paris-Bruxelles, De Boeck-Larcier, 1999.

[15] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement, http://www.unac.org/français/activites/gouvernance/partieun.html 17/02/02. Shabbir CHEEMA directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance au PNUD. – Une autre définition donnée par le PNUD est celle du Public Sector Management et datant de 1995 : governance or public management encompasses the direct and indirect management by the state of public affairs and regulatory control of private activities that impinge on human affairs. Governance can best be understood in terms of three major components : first, the form of political authority that exists in a country (parliamentary or presidential, civilian or military, and autocratic or democratic ; second, the means through which authority is exercised in the management of economic and social resources ; and third, the ability of governments to discharge government functions effectively , efficiently, and equitably through the design, formulation, and implementation of sound policies. dans Public Sector Management, Governance, and Sustainable Human Development, Discussion Paper 1, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, p. 19, New-York, United Nations Development Programme, 1995. En 1997, une nouvelle étude de la division Management Development & Governance, préfacée par G. Shabbir Cheema, donnait une définition très proche de celle présentée à Ottawa :
Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. it comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. dans Governance for sustainable human development, A UNDP policy document, p. 3, New-York, United Nations Development Programme, 1997.

[16] Voir par exemple : J. ISHAM, Daniel KAUFMANN & Lant PRITCHETT, Governance and Returns on Investment, Washington, The World Bank, 1995. – Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washington, The World Bank, 1996. – Francis NG and Alexander YEATS, Good Governance and Trade Policy, Are They the Keys to Africa’s Global Integration and Growth ? Washington, The World Bank, 10 novembre 1998. – Michael WOOLCOCK, Globalization, Governance and Civil Society, DECRG Policy Research on Globalization, Growth, and Poverty : Facts, Fears, and Agenda for Action, Background Paper, Washington, The World Bank, 10 Août 2001.

[17] We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the governement to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Governance Matters, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/02.Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Gestion des Affaires publiques, De l’évaluation à l’action, dans Finances et Développement, juin 2000, p. 1.

[18] Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Aggregating Governance Indicators, Washington, World Bank, 1999.

[19] Governance means rules, processes and behavior that affect the way in which they are exercised at European level, particularly as regards openess, participation, accountability, effectiveness and coherence. European Governance, A White Paper, July 25, 2001, p. 8.

[20] David RICHARDS & Martin SMITH, Governance and the Public Policy in the UK, p. 2, Oxford, Oxford University Press, 2002.

[21] La société civile et l’OCDE, dans Synthèses, Paris, OCDE, Décembre 2001, p. 1.

[22] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Governance: Conclusion and Implications, in Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[23] L. M. SALAMON, The Tools of Government… p. 9, 2002.

[24] David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 36, Oxford, Oxford University Press, 2002. – Michael HILL, The Public Policy Process, p. 21, Harlow, Pearson Education Limited, 5th ed, 2009.

[25] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10. – Governance includes the state, but transcends it by taking in the private sector and civil society. All three are critical for sustaining human development. The state creates a conducive political and legal environment. The private sector generates jobs and income. And civil society facilitates political and social interaction – mobilising groups to participate in economic, social and political activities. Because each has weaknesses and strengths, a major objective of our support for good governance is to promote constructive interaction among all three. Governance for Sustainable Human Development, A UNDP Policy Document, United Nations Development Programme, January 1997.

[26] Sam AGERE, Promoting Good Governance, Principles, Practices and Perspectives, p. 1, Londres, Commonwealth Secretariat, Management an Training Services Division, 2000.

[27] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10.

[28] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Gouvernance : Conclusion and Implications, dans Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[29] Philippe DELMAS, La maître des horloges, Modernité de l’action publique, Paris, Odile Jacobs, 1991.

Hour-en-Famenne, 29 décembre 2018

Des « gilets jaunes » actifs en Wallonie

Qui peut s’étonner que des gilets jaunes aient été actifs en Wallonie ? [1] D’abord, parce que l’influence de la France y est constante et puissante, et pas nécessairement depuis que les grands médias audiovisuels y sont en première ligne. On se souviendra que, toute proposition gardée, les agitations de 1789, 1830, 1848 et 1870 y ont eu des effets immédiats. On sait que les Wallons ont, depuis toujours, une belle propension à pousser la Marseillaise… Et même quand la voix de la République était portée par la BBC, en 1940, la Wallonie libre se disait au côté de la France libre. C’est la même vibration qui, lors des élections présidentielles de 2016, faisait naître de ce côté de l’Oise la Wallonie insoumise comme la Wallonie en marche. Comme naguère, s’était ici aussi répandu un Front national, heureusement moins florissant et moins enraciné qu’Outre Quiévrain. Dans le développement des gilets jaunes, depuis début novembre 2018, le côté émotionnel est apparu extrêmement important. En Wallonie comme en France. Néanmoins, ce prurit semble loin d’avoir eu la même ampleur ici que là-bas. Il serait d’ailleurs imprudent de plaquer les multiples décodages de la situation française sur la réalité wallonne qui, au-delà du mimétisme, me paraît assez différente.

Ensuite, nous ne devons pas nous étonner d’une activité de gilets jaunes en Wallonie parce que cette région connaît depuis des décennies de réelles difficultés et offre un paysage socio-économique dévasté. Primo, un redressement qui tarde : ce sont les reproches qui ont été adressés aux gouvernements wallons Van Cauwenberghe, Demotte et Magnette, et qui ont provoqué, au-delà de questions majeures de gouvernance, les changements de majorité en 2017. Les observateurs sérieux et honnêtes, voire courageux, ont pu constater l’absence de mobilité dans les indicateurs essentiels depuis le début du nouveau siècle, que l’on se compare à la Flandre, à la Belgique, à l’Europe : un taux d’emploi 2017 des 20-64 ans de 63,6% qui se situe à 10 points de moins que la Flandre : celle-ci atteint déjà l’objectif Europe 2020 de 73%. Un taux de chômage wallon de 13,4%, quand il est à la moitié en Flandre (6,7%), ce qui signifie – comme le rappelait voici peu le Ministre-Président Willy Borsus – que 292.000 Wallons, pourtant sur le marché du travail, ne travaillent pas. 16% des jeunes Wallons de 18 à 24 ans ne sont ni dans un emploi, ni dans l’enseignement, ni en formation (NEETs). 26,5% de la population wallonne sont en risque de pauvreté et d’exclusion sociale. Un héritage difficile à assumer, d’autant que, derrière la rigueur et le caractère abstrait des chiffres, nous savons que se déploient des réalités sociales terribles et cruelles, des parcours individuels pénibles, du délitement social, de la déconsidération et de la souffrance. Secundo, parce que les corps intermédiaires ne sont plus capables d’expliquer ce qui se passe à la population. Peut-être doit-on invoquer la complexité croissante du monde, l’accélération des mutations, la globalisation, l’interdépendance, l’inflation croissante de l’information ? C’est un sujet difficile, car la perception de ces complexités et accélérations est une constante de l’évolution des civilisations depuis trois mille ans. La démocratisation voire la massification des études et des formations en tout genre constitue une autre réalité. Les réseaux sociaux, l’internet sont aussi de formidables moteurs d’éducation. Néanmoins, il reste des obscurités majeures – que l’on songe au prix du carburant à la pompe – que nul ne semble vouloir ou pouvoir expliquer à la population. Il semble que besoins de comprendre et savoirs enseignés sont condamnés à ne se rencontrer que très rarement. Cet exemple ouvre – tertio – sur la situation conjoncturelle stressante liée à une hausse importante du carburant au travers d’une augmentation des accises sur le prix du diesel qui a constitué un mécontentement dans certaines catégories de population, probablement les plus directement impactées : celles qui ne parviennent pas à échapper d’une manière ou d’une autre au coût direct.

Enfin, des « gilets jaunes » se sont manifestés en Wallonie parce que, comme en France, la légitimité de l’impôt pose la question de la transparence et de l’efficience de l’État, voire de son périmètre. On a entendu ce discours de la part de manifestants disant que l’État prend beaucoup d’argent aux citoyens pour fonctionner, assurer ses missions régaliennes et de protection sociale, mais aussi d’autres choses aux contours flous. Cette opacité relative, mais aussi quelques « affaires » plus ou moins récentes ouvrent la porte à pas mal de suspicion, mais aussi à quelques fantasmes. La Belgique est le deuxième pays d’Europe, derrière la France, en termes de poids de la fiscalité. On y observe un ratio de 47,3 % de recettes fiscales (impôts et cotisations sociales) par rapport au PIB. La moyenne européenne se situe à 40,2 %, avec un rapport de 1 à 2 entre États membres. La France atteint les 48,4 % [2].

Ces recettes passent dans des dépenses publiques sans que le citoyen ne comprenne toujours très bien les raisons de ces prélèvements. La hausse de la fiscalité indirecte via les accises donne l’impression au citoyen qu’on lui reprend d’une main ce qu’on a annoncé triomphalement lui donner de l’autre avec le tax-shift. Le questionnement citoyen porte également sur la pertinence de l’utilisation des recettes par l’État, nous y reviendrons.

Ainsi, les raisons de la mobilisation des gilets jaunes en Wallonie m’est-elle apparue avant tout de nature socio-économique, même si, comme je l’ai indiqué sur les antennes de la RTBF dès le 21 novembre 2018 [3], il s’agit d’une réalité particulièrement difficile à appréhender, qui porte aussi en elle une crise de la représentation politique. Mais la question n’est pas neuve. J’avais, en 2009, consacré un chapitre de 50 pages, intitulé Le mal-être » citoyen : déstabilisations sociales et déséquilibres politiques, dans La Nouvelle Histoire de Belgique. Ce chapitre couvrait les années 1978 à 2008 [4].

Deux générations de citoyens en colère

Dès le 7 décembre 2018, après une observation de terrain du discours des gilets jaunes menée par l’Institut Destrée, je distinguais deux générations de ces citoyens en colère.

La première génération, que j’ai qualifiée de jacquerie. Dans mon esprit, et contrairement à l’analyse de l’historien français Gérard Noiriel, ce terme n’est pas utilisé de manière péjorative [5]. Il s’agit d’une colère spontanée, non structurée, populaire, face à des événements subis. Cette colère appelle une réforme de la fiscalité pour qu’elle soit plus juste socialement. En cela, je l’ai affirmé, les manifestants ont probablement raison, car notre fiscalité n’est pas suffisamment redistributive. En effet, les mécanismes de réductions fiscales (logement, garde d’enfants, etc.) biaisent le système au profit des classes aisées et moyennes. Une des pistes de solution passe assurément par une véritable taxation des revenus suivant un mécanisme progressif sans réduction d’impôts [6]. La société disposerait dès lors d’un système plus juste, dégageant des marges de manœuvre plus importantes permettant une cohésion sociale plus forte et une réelle solidarité à l’égard des plus démunis, ainsi que la faculté budgétaire d’embrasser des enjeux importants comme les coûts du changement climatique, la gestion du vieillissement de la population, les défis énergétiques, etc. On pouvait lire sur Facebook le 6 décembre 2018 :

Nous sommes des citoyens en colère. Le gouvernement nous a pressés comme des citrons depuis des années. Nous avons essayé de payer. Mais maintenant ce n’est plus possible. Malheureusement, les personnes, même de la classe moyenne, se retrouvent le 15 du mois à ne plus pouvoir manger ou doivent vraiment compter chaque euro. (Wallonie, 6 décembre 2018)

La deuxième génération de gilets jaunes s’est naturellement profilée derrière la première sans s’y substituer totalement, en accentuant l’hétérogénéité des groupes, mais aussi en changeant la nature de l’action. Les gilets jaunes remettent en cause profondément le système au travers d’une vision binaire entre, d’une part, le « bon peuple » opprimé, oppressé, taxé, exploité et, d’autre part, ce qu’ils nomment « les élites« , mêlant les représentants de l’État, élus et mandataires, voire simples fonctionnaires représentant une forme d’autorité publique (policiers, pompiers, etc.), les partis politiques, les syndicats, la presse, les intellectuels, etc.

 On en a marre de travailler pour payer des taxes, de voir sa qualité de vie baisser d’année en année. Marre de recevoir des leçons d’écologie des politiques alors qu’eux-mêmes ne respectent rien et n’ont pas d’attitude écologique. Marre de voir les banques et les lobbies diriger ce pays. (Wallonie, 7 décembre 2018)

Pourquoi se révolter maintenant ? Car la vie devient de plus en plus difficile. Voir toutes les injustices, ces oligarques qui s’engraissent sur le dos des concitoyens, qui ne s’appliquent pas à eux-mêmes ce qu’ils imposent aux gens. De voir tous ces politiciens véreux cumuler des mandats. (Wallonie, 7 décembre 2018)

Cette deuxième génération, qui attire des militants politiques de l’extrême gauche, y compris anarchiste, et de l’extrême droite – probablement moins en Wallonie qu’en France – ainsi que des hooligans et des casseurs, remet en cause le système dans sa totalité et est partiellement animée par des pulsions violentes, soit spontanées, soit calculées. Ils ont provoqué des débordements parfois qualifiés d’émeutes voire de guérillas urbaines, notamment autour de dépôts pétroliers à Wandre, Naninne et surtout Feluy. À propos des affrontements sur ce dernier site, le gouverneur du Hainaut Tommy Leclercq, en charge des opérations de maintien de l’ordre, a pu conclure le 21 novembre 2018, que le mouvement avait muté [7]. C’est aussi ce qu’on a observé à Charleroi, le soir du 24 novembre. Comme en France, mais avec une moindre intensité, les discours ont semblé évoluer, avec une banalisation de la violence, du racisme – notamment autour de la ratification du Pacte de Marrakech – et des propos simplistes, binaires, populistes, notamment à l’égard du monde politique.

Conclusion provisoire : des lumières pour éclairer l’obscurité

Quatre considérations habitent cette conclusion provisoire.

1. 70 ans presque jour pour jour après l’adoption par l’Assemblée générale des Nations Unies de la Déclaration universelle des Droits humains du 10 décembre 1948, il faut se souvenir des principes fondamentaux contenus dans l’article 23 qui dispose que toute personne a droit à un travail librement choisi, à la protection contre le chômage, à une rémunération équitable et satisfaisante lui assurant ainsi qu’à sa famille une existence conforme à la dignité humaine et complétée, s’il y a lieu, par tous autres moyens de protection sociale. Toute personne a le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. L’article 20 dispose également que Toute personne a droit à la liberté de réunion et d’association pacifiques. Cet article est notamment fondé sur l’idée que le régime de droit qui protège l’être humain lui évite le suprême recours de la révolte contre la tyrannie et l’oppression (3e considérant). Mais pas plus qu’en mai 1968, l’Élysée n’est en 2018 aux mains du Président vietnamien autoritaire et corrompu Nguyen Van Thieu, ni le gouvernement belge dirigé par le controversé président brésilien Jair Bolsonaro. Dès lors, est-il utile de rappeler que l’article 29 de la Déclaration dispose que non seulement 1. l‘individu a des devoirs envers la communauté dans laquelle seul le libre et plein développement de sa personnalité est possible ; que 2. dans l’exercice de ses droits et dans la jouissance de ses libertés, chacun n’est soumis qu’aux limitations établies par la loi exclusivement en vue d’assurer la reconnaissance et le respect des droits et libertés d’autrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l’ordre public et du bien-être général dans une société démocratique. Enfin que, 3. ces droits et libertés ne pourront, en aucun cas, s’exercer contrairement aux buts et aux principes des Nations Unies [8]. Des règles du jeu existent, fondées sur des principes, garanties par des constitutions, sanctionnées par des lois, organisées par des règles de gouvernance. Les gilets jaunes y sont concernés, comme d’autres. Sans État de droit, il n’existe pas de cadre pour faire vivre la démocratie. De même, les Nations Unies défendent l’idée que les droits de l’homme ne peuvent pas être protégés dans des sociétés où n’existe pas un véritable état de droit [9].

2. Nous ne pouvons nier, nous l’avons répété, qu’il existe un mal-être, ainsi qu’un malaise citoyen. En France, comme en Belgique et en Wallonie. La distance croissante entre les élu-e-s et les citoyen-ne-s constitue une réalité. Qui, certes, – contrairement à ce que disent des manifestants ou même quelques intellectuels – n’a pas vocation à mettre en cause la légitimité de la représentation nationale ou régionale [10]. Nous ne pouvons nier que des efforts considérables ont été faits par les élus en Wallonie pour réduire cette distance. Tant au point de vue local qu’au point de vue régional. Ainsi, le Parlement de Wallonie a-t-il déjà organisé en 2017 et 2018 deux panels citoyens, avec tirage au sort des participants et intégration de leur travail dans le processus parlementaire, comprenant à la fois un débat avec les députés et avec le gouvernement. De même, par décret spécial du 18 juillet 2018, le Parlement de Wallonie a-t-il instauré un mécanisme de consultation populaire [11]. Évidemment, et on doit le regretter, la couverture médiatique de ces événements a été beaucoup plus ténue que celle des gilets jaunes. Il en est de même lorsque près de 300 citoyennes, citoyens et acteurs dialoguent et coconstruisent des politiques collectives avec des élus – président du Parlement, ministre-président du Gouvernement, ministre, députés de la majorité et de l’opposition – le 4 décembre 2018 au Palais des Congrès de Namur. La RTBF n’a même pas pris la peine de faire traverser la Place d’Armes à un de ses cameramans. La responsabilité des médias est dès lors grande d’occulter le travail citoyen mené en vue d’une meilleure gouvernance et d’une démocratie plus délibérative et plus impliquante.

3. Les interrogations des citoyennes et citoyens sur l’utilisation de l’impôt méritent assurément de solides réponses et un effort de pédagogie. Cet effort a été entamé par la Déclaration de Politique régionale de juillet 2017 appelant à plus de transparence, à l’instar de ce qui est préconisé par le Partenariat pour un gouvernement ouvert [12]. À titre d’exemple, l’initiative de faire apparaître sur un site internet du Gouvernement wallon les destinataires et le montant des subventions octroyées apparaît excellente. On peut aller plus loin pour des raisons pédagogiques. Ainsi, les participants au Policy Lab organisé par l’Institut Destrée le 10 novembre 2018 et consacré au périmètre de l’Etat ont constaté que les citoyennes et citoyens n’avaient que peu de références des coûts des prestations qui leur étaient dispensées : coût réel des études primaires, secondaires, supérieures, prestations médicales, accès aux infrastructures, etc. La Policy Lab a préconisé une publicité de ces coûts réels sur les factures ou autres documents liés au service. Cela permettrait au citoyen de se rendre compte avec plus de réalisme de la différence entre ce qu’il paie et ce qu’il devrait payer sans retour des contributions qui sont les siennes ou celles de ses concitoyens. Cet effort d’éducation aurait vocation à contribuer à l’encapacitation des citoyens.

Ces analyses et pistes en appellent d’autres. Il ne fait nul doute que ce chantier, ouvert bien avant les manifestations, devra être poursuivi, encore et encore.

À l’heure qu’il est, l’action des gilets jaunes est certainement à un nouveau tournant, tant en France qu’en Wallonie. Elle pourrait s’organiser, s’institutionnaliser, faire naître un mouvement, voire prendre une structuration politique et continuer à organiser ses idées pour les défendre dans le cadre démocratique et l’État de droit.

Des signaux néanmoins se manifestent dans un autre sens, moins constructif. Celui de la radicalité comme impasse, d’un mouvement qui attise sa propre colère par une pensée destructive, se nourrissant de frustrations, de populisme, de pensée élémentaire, nihiliste et haineuse. La Révolution de 1789 à laquelle il est si souvent fait allusion ces dernières semaines se fondait sur les Lumières. Aujourd’hui, la révolte semble davantage se nourrir d’obscurités. Et pourtant, le jaune vous allait si bien…

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Ce texte est la mise au net de mes notes pour l’émission radio « Débats Première 100% Wallonie » présentée par Bertrand Henne sur la RTBF, le 7 décembre 2018, à laquelle j’étais invité avec le sociologue Yves Patte.

[2] Eurostat, La fiscalité en 2017, Communiqué de presse 182/2018 du 28 novembre 2018. https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9409930/2-28112018-AP-FR.pdf/3f37e319-41fb-482b-aeae-5d69c3b44226

[3] Au micro de Carl Defoy.

[4] Marnix BEYEN et Philippe DESTATTE, Un autre pays, Nouvelle histoire de Belgique 1970-2000, p. 67-117, [volume 9 de la Nouvelle Histoire politique de la Belgique contemporaine de 1830 à nos jours, sous la direction de Michel Dumoulin, Vincent Dujardin et Mark Van den Wijngaert], coll. Histoire, Bruxelles, Le Cri, 2009.

[5] Gérard NOIRIEL, Entretien, Les luttes populaires ont souvent été des révoltes contre l’impôt, Propos recueillis par Naïri Nahapéthian, dans Alternatives-economiques.fr 6/12/2018.

[6] Merci à Laurent Bosquillon pour notre échange, comme souvent très fructueux, du 7 décembre notamment sur ces questions fiscales.

[7] Gilets jaunes et casseurs à Feluy: « Des supporters ultra hooligans de Charleroi étaient en première ligne« , RTBF, 22 novembre 2018. – Belga, 22 novembre 2018.

[8] Déclaration universelle des Droits humains, Paris, Nations Unies, 10 décembre 1948. http://www.un.org/fr/universal-declaration-human-rights/

[9] Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous. (A/59/2005) 24 mars 2005. https://www.un.org/ruleoflaw/fr/rule-of-law-and-human-rights/

[10] Voir à ce sujet Elie COHEN et Gérard GRUNBERG, Les gilets jaunes : une double régression, Telos, 7 décembre 2018. https://www.telos-eu.com/fr/politique-francaise-et-internationale/les-gilets-jaunes-une-double-regression.html?fbclid=IwAR2AQVe4VPYASdV0XpQC-h7A07iXb9TE_Rhsg6jjn0ky_x-iT-VHDTZN7zo

[11] Parlement de Wallonie, Décret spécial du 18 juillet 2018 instaurant la consultation populaire, Doc. 559 (2015-2016) n°35. http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/2017_2018/PARCHEMIN/559.pdf

[12] Philippe DESTATTE, Qu’est-ce qu’un gouvernement ouvert ?, Blog PhD2050, Reims, 7 novembre 2017, https://phd2050.wordpress.com/2017/11/09/opengov-fr/

Ce texte a été écrit en août 1984. Il a été publié dans un numéro spécial de la revue Actualquarto du 6 septembre 1984, sur Les Technologies nouvelles, préfacé par Melchior Wathelet, Ministre des Technologies nouvelles, des PME, de l’Aménagement du Territoire et de la Forêt pour la Région wallonne, dans le cadre de l’Opération Athéna. Il a vocation à nous rappeler que les mutations techniques et sociétales d’aujourd’hui ont été entamées voici plus de trente ans et que, dès lors, elles sont moins neuves que l’on tente de nous le faire croire.

Introduction

Nous ne sommes déjà plus dans les sociétés industrielles [1].

La technique a effectué, en quatre décennies, des progrès de portées infiniment plus élevées qu’au cours des quatre siècles précédents. La naissance du nouveau système technique à laquelle nous assistons est en train d’entraîner une mutation qui aura pour l’humanité une importance comparable à celle provoquée au siècle passé par l’implantation des premières machines à vapeur.

La seconde « révolution industrielle » est commencée. Comme la première, elle ne va pas consister en un simple remplacement d’une génération technologique par une autre, mais c’est tous les domaines de la civilisation qu’elle va affecter : à la fois les principes de la production, l’organisation sociale et la culture. Changement radical, cassure avec la société dans laquelle nous vivons, cette mutation secrète son passage vers une autre ère [2].

En rupture progressive avec la structure ancienne (déstructuration), la crise actuelle fait apparaître des données inassimilables pour les théories économiques et sociales de la période industrielle : endettement mondial collectif, croissance fabuleuse du chômage, impossibilité de maintien du salariat…

Dans le même temps, les marchés tout autant que les mentalités se transforment sous le mouvement de ce que certains ont appelé la troisième vague des sociétés industrielles [3] : après les matières premières et l’énergie, c’est au tour de l’information, en tant que ressource, de polariser les secteurs économiques et de construire une nouvelle structure pour notre société (restructuration) [4].

« Âge de l’intelligence répartie », « Monde de la Communication », « sociétés programmées », « ère de la biomatique » ? Nous ne pouvons pas anticiper sur ce que sera demain. Il est pourtant essentiel que nous essayions de comprendre, et que nous tentions de maîtriser les passages historiques.

La Révolution industrielle

La première grande mutation de l’humanité fut le passage des Sociétés de ramasseurs-chasseurs aux Sociétés pastoro-agricoles. La généralisation de l’économie d’échange ou de marché a marqué le passage aux Sociétés urbaines, et représente la deuxième grande mutation. La Révolution industrielle constitue le passage aux Sociétés industrielles. Troisième grande transformation de l’histoire, elle va modifier complètement les structures de la société. Elle constitue elle-même la structure e mise en place d’un nouveau système.

C’est dans l’Angleterre de la fin du XVIIIe siècle que naît cette révolution, préparée de longue date. Ses causes sont multiples et connues : accumulation du capital grâce à l’augmentation de l’épargne à partir de l’agriculture et du commerce, faibles taux d’intérêt, accroissement de l’investissement, réinvestissements d’une grande partie des profits, innovations et changements dans la technologie et l’organisation de l’industrie (machines à vapeur), laisser-faire, expansion du marché.

La Révolution industrielle s’est produite en Wallonie par imitation et adaptation des données techno-scientifiques anglaises (macro-mutations) : théories lues dans les revues, acquisition de machines, souvent en fraude, et immigration d’entrepreneurs anglais (Cockerill). Elle s’est réalisée de 1770 à 1847 (périodisation courte du professeur Pierre Lebrun), non par un développement uniforme de l’économie dans sa totalité, mais bien à partir de pôles de croissances : régions où sont concentrées les potentialités, et qui se relaient dans le temps : Liège, Verviers, Charleroi, etc. ainsi qu’à partir d’industries-clefs, entreprises motrices résultant de la créativité et des innovations de quelques entrepreneurs : houilleurs et métallurgistes liégeois, verriers carolorégiens, etc. (micromutations). Un axe prend un poids démesuré : le sillon Haine-Sambre-Meuse-Vesdre, rattaché à Bruxelles après 1834-1839 (crise de production et de crédit). [5]

La bourgeoisie qui prend possession de l’État belge en 1830 va jouer un rôle extraordinaire d’entrepreneur par la création d’un réseau de chemin de fer (1835 à 1843), en investissant 138 millions de francs dans la construction de 560 km de lignes. L’impact de cet investissement est considérable, car il représente à la fois un produit et un facteur de la Révolution industrielle. C’est une œuvre économique et technique considérable (143 locomotives !) et originale qui ne pouvait être menée que par l’État.

Processus infiniment plus complexe que la simple instauration d’un machinisme généralisé, la Révolution industrielle a transformé radicalement tous les domaines de la société : démographique, culturel, politique, social… Certains contemporains en étaient conscients, ainsi en est-il de Natalis Briavoinne dans son mémoire écrit pour l’Académie en 1839 :

Dans la seconde moitié du siècle dernier, une marche plus rapide fut imprimée à l’esprit humain ; les connaissances reçurent une direction tout à la fois plus vive et plus pratique. Phénomène remarquable ! À l’époque même où toutes les classes et presque tous les peuples en Europe se précipitaient avec furie les uns contre les autres, accumulant d’immenses efforts pour s’entre-détruire, partout en même temps on se montra saisi d’un plus grand désir d’améliorer. Cette passion prit alors un si grand empire parmi les hommes; elle les doua de ressources si fécondes, qu’une guerre de vingt-cinq ans, accompagnée de convulsions intérieures ne put arrêter le progrès dans toutes les branches de l’organisation matérielle de la société. C’est qu’au milieu de cet immense désordre, la sphère du travail s’agrandissait ; les moyens d’exécution allaient en se multipliant et en se simplifiant chaque jour davantage. L’on vit en conséquence la population s’accroître par la diminution des chances de la mortalité. Les trésors que la terre renferme furent mieux et plus abondamment exploités ; l’homme produisit et consomma davantage; il devint plus riche. Tous ces changements constituent la révolution industrielle [6].

La Révolution informatique

Le système en place

Avec le système mis en place par la Révolution industrielle des XVIIIe et XIXe siècles, un circuit s’établit entre l’accumulation du capital et une croissance économique auto-entretenue, alors que cela n’existait pas dans l’économie rurale. Les investisseurs, dont la motivation est le profit (bénéfice), vont chercher à élever la productivité (production par unité de travail) par des innovations technologiques : mécanique, pétrole, automobile, électricité, etc.

Ces productions et technologies stimulent la croissance pendant un temps puis s’essoufflent. Il faut donc susciter, par des investissements dans la recherche, de constantes innovations. Ces investissements dépendent bien sûr des conditions et de l’environnement économiques et financiers : profits, crédits, taux d’intérêt (prix de l’argent qu’on emprunte), liquidités monétaires.

Les blocages technologiques et les nouveaux financements

Au début des années 1970 sont apparues aux États-Unis, et plus particulièrement dans la Silicon Valley, une multitude de petites entreprises en marge des grands monopoles industriels. Alors que l’on parlait de « blocages technologiques », ces petites affaires, créées par quelques ingénieurs, souvent formés dans les grands laboratoires, se sont fabriqué un créneau dans le domaine des technologies de l’information et de la communication. Ces entreprises avaient trouvé dans le capital-risque (venture capital) une solution originale à leurs besoins de financement : leur technologie très avancée, susceptible de dégager une forte valeur ajoutée leur avait permis d’associer à leur projet industriel un ou plusieurs investisseurs privés. Les seconds pariaient sur la créativité des premiers. Apple Computer, Digital Equipment et plus de 3000 autres nouvelles sociétés américaines ont pu attirer en dix ans près de 7 milliards de dollars d’investissements [7].

Peu d’entre elles allaient pourtant résister aux coûts de la recherche de pointe ou à la concurrence des géants du marché de l’informatique comme IBM. En 1983, cette société avait acquis 30% du marché mondial (100 milliards de $) de ce secteur. Elle consacre aujourd’hui plus de 1500 millions de $ par an pour sa recherche et son développement.

Les nouveaux pôles de croissance

Les autres entreprises, comme General Electric, ITT, American Telegraph & Telephone ont, à leur tour, réorienté leurs activités vers les technologies nouvelles polarisées dans la Silicon Valley où les petites affaires se font de moins en moins nombreuses (phénomène de concentration et absorption par les grands groupes).

Le gouvernement fédéral américain a, dans le même temps, repris un rôle primordial dans le développement des secteurs de pointes en relançant les recherches fondamentale et appliquée dans les domaines militaire et spatial, recherches confiées à des entreprises privées, subsidiées à cet effet.

Entretemps, un second pôle de croissance a pris une ampleur tout aussi considérable. Inaugurée en 1969 avec un capital de 2 millions de $, modernisée depuis grâce à plus de 200 millions de $ d’investissements, la société japonaise NEC de Kynshu est devenue la première productrice mondiale des circuits intégrés.

Les activités motrices

Aucune technologie ne s’est infiltrée aussi largement et profondément que l’électronique en si peu de temps. La Révolution, basée sur l’information a suscité ses industries motrices : informatique, télématique, biotechnologie.

À côté de ces domaines nouveaux, la mutation technologique opère aussi dans les secteurs dits « traditionnels » : automatisation, robotique, programmation, conception assistée par ordinateur, coupe au laser. Les États-Unis et le Japon qui, depuis 1974, n’ont cessé d’améliorer leur industrie textile savent qu’il n’y a pas de secteur condamné, seulement des technologies dépassées.

L’Europe occidentale apparaît comme le troisième pôle de la grande mutation technologique. Son retard est important par rapport à ses concurrents, mais la communauté européenne vient de relever le défi en développant le programme « Esprit » (European Strategic Program for Research and Development in Information Technology), qui doit permettre dans les dix prochaines années de rejoindre et dépasser le Japon et les États-Unis. À cet effet, 750 millions d’ECU (plus de 600 millions de $) vont être investis d’ici 1988 dans la micro-électronique, les technologies de logiciels, les systèmes de bureautique et la production intégrée par ordinateur. Des accords ont été passés avec les grands consortiums européens : Bull, Inria (France), ICL et GEC (Grande Bretagne), Olivetti (Italie) et Siemens (République fédérale allemande).

La Wallonie

Comme au XIXe siècle, la Wallonie est interpellée par la nouvelle « révolution industrielle ». À cette époque, elle a prouvé sa capacité à modifier ses structures avec efficacité et, après des tensions, à retrouver un équilibre social où l’Homme est davantage respecté.

Pour les amener dans les usines et les bureaux, la première Révolution industrielle avait chassé les individus de leur foyer. La nouvelle révolution pourrait les y ramener par le « télétravail ».

Assurément, le projet ATHENA participe à cet effort de mutation technologique. Il doit s’affirmer et s’appuyer sur toutes les forces régionales qui doivent avoir en tête les modèles de transformations précédentes. Ici, comme aux États-Unis – le secteur de la microbiologie et ses liaisons avec l’industrie chimique sont caractéristiques – les nouvelles technologies ne pourront se développer qu’en prenant appui sur des secteurs classiques déjà existants.

Comme Natalis Briavoinne en 1839, nous devons savoir que les réactions en chaîne de ces adoptions technologiques vont déclencher une mutation et vont modifier radicalement tous les domaines qu’elles atteindront.

C’est cela une révolution.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Philippe DESTATTE, Mutations, dans Actualquarto n° 355, du 6 septembre 1984, p. 8-9.

[2] Jacques ELLUL, La Cassure, dans Le Monde, 18 février 1983, p. 2. L’auteur de Le Système technicien (Paris, Calmann-Lévy, 1977) écrit : Le premier défaut est évidemment de ne pas réaliser ce que signifie le terme même de  » seconde révolution industrielle  » par manque de réflexion sur… la première révolution industrielle du dix-huitième siècle. On ne prend pas du tout conscience de ce qui s’est passé alors ! Il faut arriver à  » se mettre dans la peau  » des gens du dix-huitième siècle. Qu’est-ce qui a changé sous l’impact du développement de l’industrie lourde et de l’apparition d’une nouvelle source d’énergie (charbon, métallurgie, textile) ? L’entreprise a radicalement changé : elle a cessé d’être une  » manufacture « . Le rôle de l’argent a été fondamentalement transformé (au lieu d’être investi dans le commerce, il s’est investi dans l’industrie). Il y a eu un déplacement massif de la population (urbanisation – usine) et création d’une nouvelle classe sociale liée à un nouveau mode de rétribution du travail : le salariat. Voir aussi : Jacques ELLUL, Changer de révolution, L’inéluctable prolétariat, Paris, Seuil, 1982.

[3] Alvin TOFFLER, La Troisième vague, Paris, Denoël, 1980.

[4] John Naisbitt écrit : Dans la société de l’informatique, nous avons systématisé la production du savoir et amplifié notre pouvoir intellectuel. Pour user d’une métaphore empruntée au langage de l’industrie, nous produisons désormais du savoir en masse, et ce savoir représente le moteur de notre économie. John NAISBITT, Les Dix commandements de l’avenir, (Megatrends), p. 44, Montréal, Primeur, Paris, Sand, 1982.

[5] Pierre LEBRUN, Marinette BRUWIER, Jan DHONDT, Georges HANSOTTE, Essai sur la Révolution industrielle en Belgique, 1770-1847, Bruxelles, Palais des Académies, 1979. – P. LEBRUN, Histoire quantitative et développement de la Belgique au XIXe siècle, Etat des recherches, règles méthodologiques, choix épistémologiques, dans Cahiers de Clio, n°64, Liège, 1980, p. 35-39.

[6] Natalis BRIAVOINNE, De l’industrie en Belgique, t. 1, p. 185-186, Bruxelles, E. Dubois, 1839.

[7] Pierre MASSANT, Aventure risquée ou capital risque, UCL, Cellule de Liaison Recherche et Développement, 6 avril 1984.