Quelle désindustrialisation pour quelles mutations industrielles ? (3)

Namur, 16 mars 2015

Dans mes deux contributions précédentes, j’ai essayé de montrer cette forme de mythe qui consistait à considérer que, toute occupée à valoriser la société de la connaissance depuis les années 1990, la Commission européenne aurait cependant négligé les politiques industrielles. J’ai aussi tenté de montrer que, dans son dialogue avec le Conseil et les États membres, la Commission avait fait évoluer son rapport à la désindustrialisation de l’Europe, notamment sous les effets de la crise de 2007-2008 sur la compétitivité européenne. Dans ce cadre, 2012 constitue certainement un tournant et 2014 une accélération au travers de l’idée de renaissance industrielle européenne.

1. Pour une Renaissance industrielle européenne (2014)

Comme contribution au Conseil européen de mars 2014 consacré à la politique industrielle, la Commission réaffirme, le 22 janvier 2014, l’importance économique des activités industrielles. Les commissaires rappellent que cette activité est bien supérieure à la part de l’industrie manufacturière dans le PIB puisque l’industrie représente 80 % des exportations européennes et 80 % des investissements du secteur privé dans la recherche et l’innovation. Son impact sur l’emploi est lui aussi considérable puisqu’elle génère directement près d’un quart des emplois du secteur privé et entraîne indirectement la création de 0,5 à 2 emplois dans d’autres secteurs. Ainsi, la Commission répète-t-elle qu’elle considère que, pour asseoir la reprise économique et la compétitivité en Europe, il sera primordial de disposer d’une base industrielle forte [1]. La Commission appelle à poursuivre la modernisation industrielle en investissant dans l’innovation, l’efficacité des ressources, les nouvelles technologies, les compétences et l’accès au financement. La communication encourage également l’avènement d’une Europe plus ouverte aux entreprises grâce à des mesures destinées à simplifier le cadre législatif et à améliorer l’efficacité de l’administration publique aux niveaux européen, national et régional. En prolongation du Conseil européen d’octobre 2013 et du Conseil Compétitivité de décembre de la même année, la Commission dit sa foi dans les produits et services de la transition numérique [2] pour moderniser l’industrie européenne, notamment au travers d’un marché unique des télécommunications, du couplage des TIC ainsi que des réseaux énergétiques et logistiques. La Commission rappelle en outre que l’industrie vend à la fois des biens et des services mais que l’industrie gagnerait en compétitivité avec un marché des services plus intégré, en particulier pour les services aux entreprises, qui représentent environ 12 % de la valeur ajoutée de l’Union. Cette donnée est évidemment intéressante à prendre en compte. La Commission note toutefois que la baisse spectaculaire des niveaux d’investissement dans l’innovation depuis le début de la crise économique est très inquiétante pour l’avenir industriel de l’Europe. Enfin, elle rappelle l’avancement des travaux dans les six domaines d’investissements sur la politique industrielle qu’elle a choisis en 2012 et qui se concrétisent : technologies numériques dans les processus de fabrication, projets européens dans les technologies-clés génériques (piles, matériaux intelligents, outils de production performants et bioprocédés industriels, etc.), accès à des matières premières d’exploitation durable pour la production des bioproduits, véhicules verts et autres initiatives «Horizon 2020» visant à favoriser les transports propres et économes en énergie, efficacité énergétique dans la construction de logements, recyclage et gestion durable des déchets dans le bâtiment, composants de réseaux intelligents, internet industriel, informatique en nuage, etc.

Le Conseil européen des 20 et 21 mars 2014 a probablement constitué un moment important dans la prise de conscience de la nécessité de prendre à bras le corps l’enjeu de la compétitivité industrielle comme moteur de la croissance économique européenne. En cela, le Sommet Industrie 2014, qui ne s’était plus tenu depuis quinze ans #, pourrait-il constituer une bifurcation dans les politiques européennes. Les 28 ont en effet rappelé que l’Europe a besoin d’une base industrielle solide et compétitive, pour soutenir la croissance et l’emploi. En ce sens, la Commission a décidé d’accélérer le programme européen de réglementation dite intelligente REFIT de simplification et de réduction des charges administratives (facturation, législation, brevets, marchés publics, transports, etc.) afin de rendre l’environnement réglementaire plus favorable à l’investissement et à l’innovation et de contribuer au rapatriement d’emplois dans le secteur manufacturier. Parallèlement, la Commission a été invitée à produire une feuille de route sur base de sa communication de janvier 2014 pour encourager le développement du marché intérieur des biens et services, de l’économie numérique, de l’esprit d’entreprise, de modernisation des réseaux d’infrastructures et d’accès au financement des PME. Le Conseil a également insisté sur la promotion de la spécialisation intelligente et sur l’utilisation efficace des investissements publics de recherche, et sur le renforcement des liens avec les entreprises et les clusters afin d’améliorer leur accès aux technologies innovantes. Mais il y avait également une forme de mise en garde dans les conclusions du Conseil européen de mars 2014 qui assénait que la compétitivité de l’industrie européenne sur les marchés internationaux ne pouvait être considérée comme acquise et qu’il était indispensable de poursuivre les efforts pour que les entreprises européennes accèdent aux marchés mondiaux et s’intègrent dans les chaînes de valeur globales. Parallèlement, le Conseil s’inquiétait des lacunes européennes dans le domaine des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques, et en particulier du rôle de l’industrie dans ce domaine, et demandait à la Commission et aux États membres d’y remédier en intensifiant leurs efforts en matière de mobilité, d’éducation, de formation professionnelle et de brevet. De même, le Conseil appelait à développer les technologies-clés génériques (TCG) qui constituent un intérêt de compétitivité industrielle particulier, telles que les batteries dans le secteur de l’électromobilité, les matériaux intelligents, les outils de production performants et les bioprocédés industriels, notamment les technologies dites propres. Enfin, le Conseil établissait un lien entre la construction d’une base industrielle solide, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive avec une politique qu’il veut cohérente en matière de climat et d’énergie, y compris dans le cadre de mesures visant à remédier au problème des prix élevés de l’énergie, en particulier pour les industries grandes consommatrices d’énergie. [3] Il faut toutefois relever que, contrairement à l’avis de la Commission renouvelé depuis octobre 2012, le Conseil ne fait pas sien l’objectif, pourtant soutenu par plusieurs États membres, de porter à 20 % la part du secteur manufacturier dans le PIB à l’horizon 2020.

 

2. Nouvelle Commission Juncker, mêmes engagements industriels ?

Le diagnostic de l’état de l’industrie européenne laissé par la Commission Barroso à l’équipe Juncker a pris la forme du Rapport 2014 sur la compétitivité, intitulé Réindustrialiser l’Europe, déposé sur la table de la nouvelle commission le 11 septembre 2014. Ce bilan n’est guère réjouissant, même si le discours reste très volontariste et se veut encourageant. En effet, il établit que, depuis 2008, l’industrie manufacturière européenne a perdu 3,5 millions d’emplois. La baisse de la demande pendant cette période et la réduction des crédits ont freiné la dynamique d’investissement. De 2008 à 2013, la part de l’industrie manufacturière dans la valeur ajoutée brute (le PIB) a continué à reculer, passant de 15,8 à 15,1 %. Dans un contexte où la productivité de la main-d’œuvre a augmenté dans de nombreux États membres, seule l’Allemagne est parvenue, de 2007 à 2012, à augmenter le nombre des emplois dans son industrie manufacturière. Du reste, dans la typologie qu’établit la DG Industrie, seuls quatre pays affichent une compétitivité forte et en voie d’augmentation : outre à nouveau l’Allemagne, il s’agit des Pays-Bas, du Danemark et de l’Irlande. Le rapport de la Commission préconise des efforts suivant sept axes pour que l’Union retrouve sa vigueur industrielle et sa compétitivité économique. D’abord (1), par un accroissement de l’investissement dans tous les secteurs en soutenant l’efficacité de l’innovation et de la commercialisation des résultats de la recherche ainsi qu’un meilleur accès à une main-d’œuvre hautement qualifiée. Ensuite (2), par le maintien, indispensable à la relance, de l’accès au financement et donc du crédit aux entreprises. Troisièmement (3), par l’amélioration des systèmes d’innovation pour combler l’écart de productivité entre l’Union et ses concurrents et partenaires commerciaux. Quatrièmement (4), par la mise à niveau des compétences permettant de rencontrer les pénuries des entreprises en termes de qualifications recherchées. Cinquièmement (5), par un meilleur accès aux marchés et par l’intégration dans les chaînes de valeurs mondiales permettant de renforcer le positionnement des entreprises européennes sur la scène internationale. Sixièmement (6), par un renforcement de la sûreté d’approvisionnement et de l’efficience énergétique ainsi que par l’utilisation rationnelle des matières premières (efficacité des marchés de l’électricité et diversification des sources d’énergie). Enfin (7), la Commission préconise la réduction des coûts et des incertitudes auxquelles les entreprises sont confrontées dans leurs relations avec l’administration publique [4]. Ainsi, donc, les services du Commissaire Antonio Tajani laissaient-ils un beau cahier des charges à son successeur, et surtout aux 28 États européens…

La position du Conseil lors du Sommet de mars 2014 ne signifie évidemment pas que la Commission renonce à son objectif des 20 %. Dans la lettre de mission qu’il adressait le 1er novembre 2014 à la nouvelle commissaire Elżbieta Bieńkowska en charge du Marché intérieur, de l’Industrie, de l’Entrepreneuriat et des PME, le Président Jean-Claude Juncker disait à nouveau l’importance de l’industrie pour l’économie et la nécessité de s’inscrire dans la trajectoire qui fera passer l’industrie européenne de moins de 16 % à ce moment (15,1 %) [5] à un objectif de 20 % du PIB en 2020. Le président de la Commission précisait que ces objectifs pourraient être atteints par l’encouragement des investissements dans les nouvelles technologies, en améliorant l’environnement des affaires, par un meilleur accès aux marchés et au financement, particulièrement pour les PME [6]. Dans le texte de réponse au Parlement européen en vue de son audition, la nouvelle commissaire en charge de l’industrie allait répéter cet objectif comme une de ses priorités en disant vouloir l’atteindre au travers d’un partenariat avec les États membres mais aussi en travaillant avec les niveaux régional et local, en particulier par les fonds structurels européens ainsi que par des approches sectorielles qui favorisent les plus porteurs [7]. Dans une conférence faite à Bruxelles le 12 novembre 2014, la commissaire mettait en outre en évidence quatre variables-clefs pour une politique industrielle européenne du XXIème siècle : un accès aux marchés à la fois européens et au delà, un accès aux ressources (finances, énergie, matières premières et compétences), une capacité dans l’innovation et la modernisation ainsi qu’un environnement d’affaires favorable [8].

Au delà, les volontés continuaient à se fédérer autour de ces stratégies. Ainsi, le 11 décembre 2014, un intergroupe se mettait en place au Parlement européen pour valoriser l’investissement à long terme et la réindustrialisation. De son côté, le 2 mars 2015, le Conseil Compétitivité réaffirmait l’importance de la numérisation de l’industrie comme vecteur de son redéploiement. A ce stade, il est toutefois difficile de déterminer s’il s’agit de nouvelles liturgies ou de projets politiques concrets et véritablement innovants [9]

 

Conclusion : une politique industrielle européenne : entre ambiguïté et volontarisme

Le concept de politique industrielle est ambigu et, comme le rappelaient Reinhilde Veugelers et André Sapir, source de confusion : s’agit-il de protéger certaines entreprises qualifiées de « champions », de sauvegarder l’ensemble du domaine manufacturier, de construire des politiques sectorielles au profit de secteurs dits stratégiques, de mettre en place des mécanismes de soutien à la compétitivité, de développer des politiques d’entreprises ou encore de créer un environnement destiné à améliorer les affaires ? [10] On retrouve d’ailleurs parfois cette confusion dans certains documents tellement éclectiques qu’on peut raisonnablement se demander comment ils peuvent devenir des références obligées pour des acteurs, en particulier politiques. Ainsi, le rapport piloté par le social-démocrate allemand Bernd Lange sur une politique industrielle à l’ère de la mondialisation a longtemps servi de bannière mais ne peut que surprendre son lecteur. Bernd Lange se félicite que la Commission reconnaisse enfin au travers de la Stratégie Europe 2020 et de la communication sur une politique intégrée de l’Union, en mettant en évidence l’importance d’une base industrielle, notamment manufacturière, et le fait que la Commission s’engage en faveur d’une politique industrielle intégrée qu’il dit fondée sur le principe d’une économie sociale de marché [11]. Telle que formulée dans sa centaine de résolutions sous la forme d’un inventaire à la Prévert, cette critique paraît totalement décalée du discours pourtant tenu par la Commission européenne depuis vingt ans, ainsi que nous l’avons montré. Au delà, ce qui fait problème c’est le fait de vouloir considérer qu’une politique industrielle européenne d’ajustement puisse répondre à des processus nationaux de désindustrialisation différents, où se mêlent confusément des facteurs d’externalisation des activités tertiaires (outsourcing), des gains de productivité ainsi que la concurrence internationale [12].

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Plus subtilement, en 2012, Franck Lirzin et Christophe Schramm regrettaient, dans un Policy Paper de la Fondation Schuman, que la Commission européenne et en particulier sa direction générale en charge des entreprises et de l’industrie, n’aient pas développé de vision cohérente et intégrée des différents secteurs industriels et se limitent à un rôle de coordination des politiques menées par les autres DG qui ont un impact sur le développement industriel. Ils préconisaient la mise en place d’un plan stratégique pour les technologies industrielles (Strategic Industry Technologies Plan) rassemblant tous les acteurs des grands secteurs industriels européens et les États membres [13]. Le rôle de ce plan, ou plutôt de cette plateforme, consisterait à évaluer les forces et les faiblesses de chaque secteur, à fixer des objectifs stratégiques pour les dix ans à venir. Pour les auteurs, il s’agirait de préciser le positionnement que veut prendre chaque industrie dans la mondialisation, en prenant en compte les enjeux territoriaux dans les différents États membres, et d’élaborer une feuille de route pour le secteur à l’horizon de 5-10 ans avec une définition précise des priorités et des besoins. Celle-ci devrait faire l’objet d’un large débat avec les États membres, le Parlement et toutes les parties prenantes afin de valider les orientations et de créer un consensus sur les éventuels besoins de financement. Au delà, Franck Lirzin et Christophe Schramm estimaient que les États membres ne devaient pas simplement coordonner leurs politiques économiques, mais qu’ils devaient également lancer une politique commune d’investissement et de développement industriels. Celle-ci permettrait, disaient-ils, les transferts de technologie et de compétence nécessaires au redéploiement de toutes les régions européennes. Cette ambition, écrivaient-ils, ne peut naître qu’en intégrant une réelle vision stratégique de la politique industrielle européenne avec une réflexion sur la géographie industrielle ancrée dans les territoires des États [14]. On ne peut que les suivre d’autant que travaillant de manière collective et ambitieuse, les acteurs s’approprieraient des stratégies qui, pensées à la Commission, apparaissent souvent trop détachées du terrain.

Dans un ouvrage récent publié en 2015, Damien Broussolle regrettait lui aussi une certaine modestie des ambitions et des moyens d’actions de la Commission compte tenu des orientations qui sont les siennes et que nous avons rappelées ici, notamment la soumission de la politique industrielle au principe de la concurrence. Ainsi, d’une part, le professeur à l’Université de Strasbourg observait que la politique européenne ne pouvait compenser la prime décisive qui était donnée au premier innovateur et producteur entrant sur le marché qui dispose d’emblée d’un avantage décisif qui va le mettre hors d’atteinte quasi définitive de ses concurrents. Il en conclut qu’une démarche trop respectueuse de la libre concurrence aurait jadis conduit à avaliser l’avance prise par Boeing sur Airbus. D’autre part, Damien Broussolle regrette que la Commission n’ait pas valorisé la voie de la standardisation qui, dans bien des cas, et compte tenu de l’ampleur du marché européen, pourrait installer des acteurs industriels sur des trajectoires technologiques et stratégiques de croissance (path dependency). Le chercheur en conclut que lorsque les enjeux sont mondiaux, l’affirmation d’un espace européen régi par des règles spécifiques (intérêt et priorité communautaires) gêne certains acteurs économiques [15].

En avril 2014, Philippe Aghion, Gilbert Cette et Elie Cohen avaient eux aussi abordé cette question d’une nouvelle politique industrielle et de l’effet de path-dependence dans l’innovation, en estimant que, plutôt que de s’accrocher aux principes passéistes de l’État interventionniste ou au contraire à une opposition systématique à tout ciblage sectoriel, il était possible de réconcilier les politiques industrielles avec les exigences d’une économie de l’innovation. Pour les auteurs de Changer de modèle, il faut repenser la gouvernance des subventions sectorielles en les rendant plus compatibles avec la concurrence, force motrice de l’innovation. Il s’agit notamment d’élargir l’aide sectorielle à l’ensemble des acteurs, y compris aux entrants potentiels, pour y stimuler la croissance [16].

Depuis les années 1990, l’Europe a construit une politique industrielle en valorisant les deux axes de la société de la connaissance, d’une part, des contraintes et opportunités résultant du choix du développement durable, d’autre part. C’est ce que nous avons appelé La Nouvelle Politique industrielle. Les politiques qui y ont été prônées ont toujours tenté de respecter les objectifs de concurrence et d’ouverture des marchés qui s’inscrivent dans une tendance lourde de libéralisation, chère à la Commission – que l’on aime ou non ce choix fondamental. Dès lors, c’est la logique de l’ajustement au marché qui y a prévalu. Depuis la crise de 2007-2008, toutefois, une attention plus grande a été portée aux mutations industrielles ainsi qu’aux risques de désindustrialisation plus ou moins tangibles selon les États. N’oublions pas que, contrairement au récit évoqué dans la première partie de cette analyse, certains pays comme l’Allemagne ont, au contraire, renforcé leur base industrielle durant ces dernières décennies[17].

Dans le contexte général des mutations industrielles de ce début de siècle, le poids souhaitable de l’industrie dans le PIB communautaire, tel que fixé en 2012 par la Commission, peut faire fonction de symbole d’une attention nouvelle portée à ces questions. On parle désormais de Renaissance industrielle, non pas comme un retour à un ordre ancien mais comme une accélération des axes de développement définis dans la capitale européenne depuis le Livre blanc sur la Compétitivité et l’Emploi. Bien rappelée par Elie Cohen et Pierre-André Buigues [18], la difficulté pour l’Europe – comme du reste pour les États membres, leurs régions et leurs territoires –, c’est de mettre en conformité les discours pour une réindustrialisation vigoureuse et les actes, sous la forme de mise en œuvre au jour le jour de plans d’actions crédibles.

Et là, évidemment, c’est autre chose. Nous y reviendrons, bien entendu.

 Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

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[1] Pour une Renaissance industrielle européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions, p. 1, COM(2014) 014 final. A noter qu’il y est précisé que dans la présente communication, on entend par «industrie manufacturière» les activités de la section C, divisions 10 à 33, de la NACE, Rév. 2. L’«industrie» renvoie à un groupe d’activités plus larges comprenant aussi les industries extractives et le secteur énergétique. – Communication on Industrial policy “For a European Industrial Renaissance” http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/communication-2014/index_en.htmLa Commission demande la prise de mesures immédiates en faveur d’une renaissance industrielle européenne, Communiqué de presse, Bruxelles, le 22 janvier 2014. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-42_fr.htm. – State of the Industry, Sectoral overview and Implementation of the EU Industrial Policy, Commission Staff Working Document, 2014. SWD/2014/014 final.A New Step for European Industrial Policy, Belgian Concept Paper, May 28, 2013. http://economiewallonie.be/sites/default/files/BE%20concept%20paper%20industrial%20policy%20may2013%20full.pdf

[2] Les technologies numériques, plus particulièrement, sont au cœur des gains de productivité de l’industrie européenne. Leur puissance de transformation et leur influence croissante dans tous les secteurs sont en train de redessiner les schémas de production et de commercialisation traditionnels et amèneront l’industrie à concevoir quantité de nouveaux produits et surtout de nouveaux services («servitisation » de l’industrie). Une transition numérique est en cours dans l’économie mondiale et la politique industrielle doit intégrer les nouvelles possibilités technologiques telles que l’informatique en nuage, le traitement des gros volumes de données («datamasse»), l’édification de chaînes de valorisation des données, les nouvelles applications industrielles de l’internet, les usines intelligentes, la robotique, la conception et l’impression en 3D.

[3] Conseil européen des 20 et 21 mars 2014, Conclusions du Sommet Industrie, p. 1-6, Bruxelles, Conseil européen, 21 mars 2014, EUCO 7/1/14 REV1. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/141768.pdf

[4] Progression de la compétitivité européenne par Etat membre de l’Union européenne, Mémo, Bruxelles, 11 septembre 2014. – Reindustrialising Europe, Member State’s Competitiveness Report 2014, Commission Staff Working Document, SWD (2014) 278, A Europe 2020 Initiative, Brussels, European Commission, 2014.

[5] Pour le deuxième trimestre 2014 dans l’Europe des 28. Summary of Industry Indicators, DG Industry, Eurostat.

[6] Mission Letter, Brussels, November 1, 2014,

http://ec.europa.eu/commission/sites/cwt/files/commissioner_mission_letters/bienkowska_en.pdf

[7] http://ec.europa.eu/commission/sites/cwt/files/commissioner_ep_hearings/bienkowska-reply_en.pdf

[8] Elzbieta BIENKOWSKA, An EU Industrial Policy for the 21st century, Brussels, Conference on A New Industrial Policy for Europe, 12 November 2014.

[9] Conseil Compétitivité des 2 et 3 mars 2015. http://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/compet/2015/03/02-03/

[10] Reinhilde VEUGELERS & André SAPIR, Policies for Manufacturing EU Growth, in R. VEUGELERS ed., Manufacturing Europe’s Future, p. 161sv, Brussels, Bruegel Blueprint 21, Sept. 2013. – Michael DARMER, A Definition of EU Industrial Policy, in M. DARMER & Laurens KUYPER, Industry and the European Union, Analysing Policies for Business, p. 4sv, Cheltenham UK, Edward Elgar, 2000.

[11] Bernd LANGE, Rapport sur une politique industrielle à l’ère de la mondialisation, Parlement européen, 2009-2014, 3 février 2011 (2010/2095-INI).

[12] Lionel NESTA, Désindustrialisation ou mutation industrielle ? dans Economie et Statistique, n° 438-440, INSEE, 2010, p. 1, note 1.

[13] Franck LIRZIN et Christophe SCHRAMM, Réindustrialiser l’Europe, Les enjeux d’une politique européenne d’innovation et d’industrie, Policy Paper, Questions d’Europe n° 256, p. 8-12, Paris, Fondation Robert Schuman, 22 octobre 2012.

[14] Ibidem, p. 3.

[15] Damien BROUSSOLLE, L’approfondissement du marché unique, moteur essentiel du développement de l’Europe ? dans M. DEVOLUY et G. KOENIG, Les politiques économiques européennes, p. 231-233, Paris, Seuil, 2015.

[16] Philippe AGHION, Gilbert CETTE, Elie COHEN, Changer de modèle, p. 198-204, Paris, Odile Jacob, 2014. – Voir aussi Ph. AGHION, Julian BOULANGER, Elie COHEN, Rethinking Industrial Policy, Bruegel Policy Brief, June 2011.

[17] Eric HEYMANN & Stefan VETTER, Europe’s reindustrialisation, The gulf between aspiration and reality, EU Monitor European Integration, Francfurt am Main, Deutsche Bank Research, November 26, 2013. – Ralf KROKER & Karl LICHTBLAU, « Industrieland Europa »: die europäische Industrie im internationalen Vergleich, in Die Zukunft der Industrie in Deutschland und Europa, Köln, Institut der Deutschen Wirtschaft, 2013 (Analysen 88, p. 7-31).

[18] Elie COHEN et Pierre-André BUIGUES, Le décrochage industriel, p. 406-407, Paris, Fayard, 2014.

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