Mais quel est donc le « couillon » qui a inventé les bassins de vie ? 1. Des espaces d’observation

Mons, le 18 mars 2014

Les bassins de vie sont des couillonnades qui ne reposent sur rien : je ne veux pas savoir qui les a inventés ! Cette jolie formule de Hervé Hasquin, secrétaire perpétuel de l’Académie royale des Sciences, des Lettres et des Beaux-Arts de Belgique, ancien ministre-président de la Communauté française, vaut assurément son pesant de plans de secteurs. Il s’agissait de la conclusion d’un fort brillant discours prononcé à la salle académique de la Faculté Warocqué, le 24 février dernier, lors de la soirée inaugurale de la réflexion lancée par le Collège provincial du Hainaut et l’Université de Mons sur les territoires en Wallonie ainsi que sur la place de la province dans la gouvernance supralocale.

Si la formule est, disons, emportée, la question est assurément pertinente : quel est donc le couillon qui a inventé les bassins de vie ?

1. Le Troisième Reich ?

Si on regarde dans le temps long et indépendamment des anciennes principautés ou des divisions en départements puis en provinces qui en résulteront, mais en relations avec elles, des espaces de proximité se sont dessinés au travers des siècles. Ainsi, en 1936, dans Terres et gens de Wallonie, Albert Jacquemin identifiait-il, çà et là, des régions qu’il qualifiait de « naturelles » sans qu’aucune typologie ne soit établie : le Tournaisis, le Pays d’Ath, le Borinage, la région montoise, le Centre, le pays de Sennette, le Pays de Charleroi, l’Entre-Sambre-et-Meuse, le Pays brabançon, la Basse-Sambre, le Namurois, la Fagne, la Famenne, l’Ardenne, le Condroz, la Hesbaye, le Pays de Liège, le Pays de Herve, le Pays de Vesdre, etc. [1]. J’ai déjà tenté d’expliquer ailleurs comment des politiques dites régionales s’étaient mises en œuvre, notamment à l’initiative de Gaston Eyskens, qui allaient, dans les années soixante et soixante-dix, constituer les premières initiatives de politiques territoriales dans le cadre d’une Belgique en voie – très lente – de régionalisation [2].

Lebensraum

Les géographes sérieux dénonceront là un inventaire à la Prévert alors que la rationalité scientifique nous renvoie vers les statistiques et la recherche d’espaces homogènes ou polarisés. L’ombre de leur collègue allemand Walter Christaller (1893-1969) pourrait d’ailleurs bien se profiler. Ce chercheur, dont le nom reste attaché au modèle dit « christallérien » des lieux centraux développé dans une thèse originale, a acquis une réputation sulfureuse bien méritée pour avoir non seulement adhéré au parti nazi en 1940 mais s’être surtout consacré à des opérations « d’aménagement » des territoires conquis à l’Est par la Wehrmacht pour y (ré)introduire une densité aryenne significative dans la cadre du sinistre Lebensraum national-socialiste [3]. Il ferait assurément un couillon parfait. Son modèle reste très opératoire. Ainsi, comme l’indiquait une étude de l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme d’Ile de France en 2008 : le modèle de Christaller répond à trois principes d’organisation : le marché, la circulation et le niveau administratif. Il prend la forme d’un système relationnel pyramidal dans lequel la rareté des produits et des services offerts par les villes est proportionnelle au rang des villes. Le rayonnement d’une ville est lié en grande partie aux services qu’elle rend. A partir de ce constat, l’aire des bassins de vie peut varier en fonction du pouvoir d’attraction de la commune-centre sur son espace avoisinant [4].

2. L’INSEE et la DATAR ?

La notion de bassin de vie avait ressurgi en France lors du grand débat national activé en 1994 par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, Charles Pasqua. La recherche d’une définition de ces bassins avait été lancée en vue de la création des « pays ».  Il s’agissait de montrer le contenu et les multiples facettes de cette aire géographique de proximité des emplois et services, davantage considérée comme un territoire d’observation que comme un territoire d’action. Diverses propositions étaient en concurrence : asseoir cette entité sur les zones d’emploi telles que définies par l’INSEE et le ministère du Travail en 1982, se fonder sur les zones de petite chalandise, ou encore faire appel à un plus ancien découpage de l’INSEE qu’étaient les zones de peuplement industriel et urbain (ZPIU) [5].

Des définitions à succès

Deux définitions des bassins de vie ont émergé de ces réflexions sur le zonage : d’abord, le bassin de vie est vu comme un ensemble de communes parmi lequel les habitants trouvent la majorité des commerces et des services dont ils ont besoin habituellement, et, ensuite, le bassin de vie est décrit comme le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements et à l’emploi [6]. Parallèlement, dans le Dictionnaire multilingue de l’Aménagement du territoire et du développement local publié en 1997, les deux approches sont mêlées. Un bassin de vie y est défini comme un territoire présentant une cohérence géographique, sociale, culturelle et économique, exprimant des besoins homogènes en matières d’activités et de services. Les auteurs ajoutent que la délimitation d’un bassin correspond à des zones d’activités homogènes reposant sur des besoins locaux et structurés à partir du flux migratoire quotidien de la population et de la capacité d’attraction des équipements et services publics et privés (transport, enseignement, santé, action sociale) [7]. Cette définition, dont je n’ai pas encore retrouvé l’origine première, sera appelée à un grand succès puisqu’elle figure également quelques années plus tard dans le glossaire de la DATAR puis de la DIACT [8]. Elle aura aussi, nous le verrons, un certain écho en Wallonie.

A la recherche des territoires vécus

C’est certainement pour mettre fin au caractère flou de ces objets et dans la prolongation du débat national que l’INSEE avait tenté, dès 1996, de déterminer le territoire sous influence de la ville en créant le zonage en aires urbaines (ZAU), basé sur une dépendance exprimée en termes d’emploi. Le recensement de 1999 avait permis d’identifier 354 aires urbaines représentant près de 14.000 communes, soit 77 % de la population française. Ainsi, les ZAU apparaissaient-elles, aux yeux de certains observateurs, comme d’excellents outils pour analyser l’emploi et le développement économique et constituaient-elles des territoires pertinents pour envisager certaines coopérations intercommunales [9]. L’INSEE, en collaboration avec la DATAR, a poursuivi cette réflexion en complétant la description de l’organisation du territoire par l’emploi dans les pôles urbains et ruraux au moyen d’une représentation de l’organisation des territoires par les services. Ces efforts ont débouché sur la réalisation de la fameuse carte « en oursins » des territoires vécus qui présentait l’organisation territoriale de l’emploi et des services ainsi que les liens entre les 36.500 communes françaises avec les pôles de services intermédiaires [10]. Néanmoins, les ZAU et leur complément rural, les ZAUER (zonage en aires urbaines et aires d’emploi de l’espace rural), ne semblaient pas correspondre aux attentes, ni en termes d’étude, ni pour y mener des politiques territoriales. Ainsi, le Comité interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) de décembre 2002 a-t-il confié à l’INSEE la mission d’approfondir la question avec plusieurs partenaires [11]. En partant des « Territoires vécus » et en prenant en compte l’accès aux services scolaires,de santé ainsi qu’à l’emploi, 2812 bassins de services intermédiaires (BSI) ont été identifiés avant que le dispositif ne soit resserré sur 1916 zones qualifiées de bassins de vie. 171 ont pour pôle une agglomération de plus de 30.000 habitants et 1745 sont qualifiés de « bassins de vie des bourgs et des petites villes » et disposent d’un ou de plusieurs pôles de services intermédiaires [12]. Comme les ZAU et les ZAUER, les bassins de vie apparaissent comme des outils au service de l’aménagement du territoire, destinés à déterminer des territoires au plus proche des habitants sur lesquels fonder des politiques efficaces [13]. Des définitions des bassins de vie en ont résulté : les plus petits territoires dans lesquels puissent s’accomplir la majorité des actes courants : il s’agit de l’accès aux services privés ou publics fréquentés assez souvent, et de l’accès à l’emploi [14].

On le voit, une volonté initiale politique et territoriale – construire des pays dans une logique d’intercommunalité – a rencontré une volonté de découpage de l’espace en zones d’analyses et d’observations. La passerelle entre ces deux conceptions n’a pourtant jamais été enlevée, entretenant dès lors, et constamment, la confusion. Ainsi, Pierre Mauroy écrivait-il en 2003 que l’enjeu principal de ces agglomérations transfrontalières est de bâtir une communauté de destin entre habitants qui partagent un même territoire, un même bassin de vie, une même culture [15]. Le président de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) ne visait évidemment pas un territoire réservé à l’observation.

3. Le SES, l’IWEPS et la CPDT ?

Depuis le début des années 2000, le Service des Etudes et de la Statistique du Ministère de la Région wallonne, puis l’IWEPS, se sont largement intéressés à la question du zonage territorial wallon, principalement sous l’angle du développement économique et en particulier de l’emploi [16]. C’est la question des bassins d’emploi et des régions fonctionnelles déjà évoquée par ailleurs. Cette réflexion, initialement portée par Yves de Wasseige et Michel Laffut, a ouvert un dialogue tant avec les membres de la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne qu’avec les chercheurs de la Conférence permanente du Développement territorial (CPDT).

Volontarisme et empirisme

C’est en 2003, à l’occasion de la réalisation du Tableau de bord du Développement territorial, que les chercheurs de la CPDT ont, eux aussi, fait appel au concept de bassin de vie pour tenter de rencontrer une nécessité d’échelle intermédiaire entre les communes et les arrondissements, qui exprimerait les indicateurs en fonction d’entités cohérentes, fondées sur les comportements spatiaux effectifs des populations locales. Ils y définissaient les bassins de vie comme des regroupements de communes dont les habitants partagent globalement les mêmes comportements spatiaux en matière de recours aux services, de culture, d’emplois, etc. tout en précisant qu’il s’agissait d’une première proposition de lecture des cohérences à l’échelle supracommunale et en considérant que tels quels, ces ensembles proposés s’inscrivaient dans une réflexion en termes de Pays ou de Communautés urbaines [17]. Ces bassins ont été construits en alliant une démarche qu’ils ont qualifiée à la fois de volontariste et d’empirique. Volontariste parce qu’elle mobilisait les pôles régionaux, locaux et dits d’appui en milieu rural définis dans le SDER de 1999 ; empirique parce qu’elle s’appuyait sur une observation des comportements et des affinités intercommunales mis en évidence par les indicateurs utilisés pour les Repères pour une dynamique territoriale en Wallonie (2002), prioritairement les navettes vers les centres scolaires du niveau secondaire et les centres d’achats semi-courants, mais aussi les zones d’influence des centres hospitaliers locaux et les bassins d’emploi [18]. L’objectif de la CPDT était clairement d’obtenir des bassins de taille relativement homogène autour des pôles du SDER. Ainsi, la Wallonie fut-elle découpée en 49 bassins de vie en faisant appel à ces critères mais aussi, dans certains cas, par exemple, aux affinités socio-culturelles des communes ou à la connaissance du terrain par les chercheurs. Trois bassins échappaient aux pôles du SDER : la région de la Basse-Sambre, le Pays des Collines, la région Ourthe-Amblève. Quatre pôles du SDER ne trouvaient pas, quant à eux, de bassins de vie : Mouscron, Comines, Spa et Walcourt.

La CPDT va avoir l’occasion de revenir longuement sur le concept dans au moins deux études préparatoires à la révision du SDER : la première sur les stratégies et projets d’agglomération, la seconde sur la structure fonctionnelle du territoire wallon : hiérarchie urbaine et aires d’influence [19]. On y retrouve la tension entre l’effort de définir un bassin de vie selon une approche analytique, qui additionnerait les types de bassins sectoriels déjà évoqués, permettant d’obtenir un maillage complet du territoire avec des mailles différentes selon ces secteurs, et une approche plus institutionnelle, au sens de la loi belge du 26 juillet 1971 créant les agglomérations, mais non appliquée en Wallonie [20]. La réflexion sur la hiérarchie urbaine et les aires d’influence des pôles urbains est motivée par une volonté de polycentrisme, prônée par le Schéma européen de Développement de l’Espace communautaire (SDEC), par les stratégies des territoires voisins à la Wallonie mais aussi par quatre utilités spécifiques : minimiser la demande de mobilité, assurer une équité territoriale dans la répartition des services et fonctions, permettre le positionnement adéquat des grandes villes wallonnes par rapport aux fonctions métropolitaines et mettre en place une nouvelle gouvernance supracommunale. Concernant cette dernière potentialité, la CPDT rappelait que ces bassins pourraient en partie correspondre à des espaces de coopération, de concertation entre acteurs à propos de la localisation des équipements ou services de niveaux supralocaux. Les chercheurs notaient utilement qu’il importe toutefois de différencier un travail analytique et statistique qui pourra éventuellement servir de base à la discussion, et la réelle définition des périmètres opérationnels, par nature politique et citoyenne [21].

Une impression de confusion

En préparant les travaux de révision du SDER par son diagnostic territorial 2011, la CPDT ne peut que constater les efforts menés par les porteurs des politiques sectorielles  (logement, emploi, enseignement, etc.) de se fonder sur des territoires supracommunaux, plus englobants et de tenter de correspondre à un territoire de vie entre fonctionnalité et politique [22]. Les dynamiques prospectives menées sur le territoire sont prises en compte mais l’impression de grande confusion et de non choix prédomine.

Mais à ce moment, les esprits n’étaient probablement pas encore suffisamment mûrs pour qu’émerge, d’un projet de nouveau SDER, des espaces identifiés d’une part comme des bassins de vie et, d’autre part, comme des communautés de territoires. Entre les uns et les autres, en 2013, des arbitrages conceptuels et méthodologiques apparaissaient encore à réaliser.

A suivre…

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050


[1] Albert JACQUEMIN, Terres et gens de Wallonie, Bruxelles, Renaissance du Livre, 1936.

[2] Voir Philippe DESTATTE, Décentralisation, sous-régions fonctionnelles et intelligence territoriale en Wallonie, Jalons pour une définition des territoires, avant-propos de Philippe DESTATTE et Michaël VAN CUTSEM dir., Quelle(s) visions(s) pour les territoire(s) wallon(s) ? Les territoires dialoguent avec leur région, p. 5-52, Namur, Institut Destrée, 2013. Ainsi que sur ce blog.

[3] Mechtild RÖSSLER, Geography and Area Planning under National-Socialism, in Margit SZÖLLÖSI-JANZE ed., Science in the Third Reich, p. 59-79, Oxford & New York, Berg Publishers, 2001.

[4] Jérôme BERTRAND e.a., Bassins de vie et déplacements, p. 9, Paris, Institut d’Aménagement et d’Urbanisme d’Ile de France, Juillet 2008, 78 p. Les auteurs font remarquer que les conditions topographiques, la desserte par les transports, le pouvoir d’achat des ménages, le poids économique et historique des villes peuvent modifier sensiblement l’organisation spatiale théoriquement régulière résultant de ce modèle. (p. 9, note 1).

[6] Ibidem, p. 9.

[7] Armelle LE BARS, Didier MINOT, Dominique PARTENAY dir., Dictionnaire multilingue de l’aménagement du territoire et du développement local, Paris, La Maison du dictionnaire – ATEA-CRIDEL (Centre de Rencontre et d’Initiative pour le Développement local), 1997.

[8] http://www.diact.gouv.fr/fr_1/contenus_secondaires_714/glossaire_7/#art4 (2009-02-13) – Lien qui n’est plus visite qu’en cache en 2014, compte tenu de la disparition de la DIACT.

[9] Philippe JULIEN, La France en 1916 bassins de vie, dans Economie et Statistique, n0 402, 2007, p. 25-39, p. 26.

[10] Vincent VALLES, Territoire vécus, organisation territoriale de l’emploi et des services, édition 2002, carte format mural INSEE, 2002. Atlas statistiques INSEE. http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/tv2002.pdf

[11] Structuration de l’espace rural : une approche par les bassins de vie, Rapport de l’INSEE pour la DATAR, avec la participation de l’Institut français de l’Environnement (IFEN), de l’Institut national de Recherche agronomique (INRA) et du Service central des Enquêtes et Études statistiques du Ministère de l’Agriculture (SCEES), Paris, DATAR, Juillet 2003. On y lit que le bassin de vie est, en milieu rural, le plus petit territoire sur lequel s’organise la vie des habitants relativement à l’accès à l’emploi et à un certain nombre d’équipements (équipements de santé, d’éducation, autres équipements non concurrentiels et enfin équipements concurrentiels) de niveau intermédiaire au sens de la carte « Territoires vécus », ou de niveau légèrement supérieur.

[12] Ph. JULIEN, La France en 1916 bassins de vie…, p. 34-35.

[13] Ibidem, p. 38.

[14] Ph. JULIEN, Jacques POUGNARD, Les bassins de vie, au cœur de la vie des bourgs et des petites villes, dans INSEE Première, n° 953, Avril 2004. Il faut noter qu’après 2012, l’INSEE abandonnera la référence à l’emploi dans cette définition.

http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/IP953.pdf

[15] Pierre MAUROY, Vers l’Intercommunalité transfrontalière, dans Les Cahiers de la MOT, Août 2003, p. 3.

[16] Yves de WASSEIGE, Michel LAFFUT, Christine RUYTERS, Pascal SCHLEIPER, Projet de zonage du territoire belge, Construction de bassins d’emploi, dans Quatorzième Congrès des Économistes de Langue française, Les conditions de croissance régionale, p. 151-170, Charleroi, CIFOP, 2000. – Y. de WASSEIGE e.a., Bassins d’emploi et régions fonctionnelles, Méthodologie et définition des bassins d’emploi belges, MRW-SES, Discussion Papers, Décembre 2000. – Y. de WASSEIGE e.a., Méthodologie et définition des bassins d’emplois wallons, MRW-SES, Discussion Papers, Février 2001. – Y. de WASSEIGE e.a., Bassins d’emploi et régions fonctionnelles, Inventaire et synthèse des territoires sous-régionaux, MRW-SES, Discussion Papers, Mars 2001. – Yves de WASSEIGE e.a., Bassins d’emploi et régions fonctionnelles, Élaboration d’une typologie socio-économique des bassins d’emploi wallons, MRW-SES, Discussion Papers, Mai 2002. – Michel LAFFUT, Bassins de vie, Bassins de ville, Conception et construction, Quelques éléments de cadrage, Réflexion au sujet d’une politique de la ville en Wallonie, CESW, Liège, 25 janvier 2013 (ppt). – M. LAFFUT, Bassin de vie – Bassin de Ville, Note de cadrage, dans Bassin de Ville, Bassin de vie, Actes du colloque de Charleroi des 6-7 octobre 2011, p. 43-45, Namur, SPW-DGO4, 2013.

[17] Tableau de bord du Développement territorial, p. 16-17, Namur, MRW-DGATLP, 2004. – Voir aussi le Glossaire, p. 200 et l’annexe. On dispose déjà d’un premier exemple de bassin de vie d’observation dans le Bassin de vie Havelange, Clavier, Somme-Leuze, Hamois, Ciney, Gesves et Ohey identifié à l’occasion de la réalisation du Programme communal de Développement rural (PCDR), p. 14, Administration communale de Havelange, Décembre 1998. Il y est précisé que dans le cours du texte qui suit et dans de nombreux tableaux, les données disponibles pour la commune de HAVELANGE seront mises en comparaison avec celles relatives à la  » micro-région  » dont la commune fait partie. Cette micro-région,  » bassin de vie  » pour les habitants de HAVELANGE, est constituée pour les besoins de l’étude par les communes de CLAVIER,SOMME-LEUZE, HAMOIS, HAVELANGE, CINEY, GESVES et OHEY. Cette micro-région servira tantôt de  » référentiel de normalité « , tantôt de zone sur laquelle seront étudiés les flux qui concernent la commune ( démographie, emplois, tourisme, …). http://www.havelange.be/pictures/PCDR_HAVELANGE.pdf

[18] Christian VANDERMOTTEN dir., Repères pour une dynamique territoriale en Wallonie, p. 19-32, Namur Région wallonne – CPDT, 2002.

[19] Alain MALHERBE, Véronique BONIVER, Raphaelle HAROU et Anne SINZOT, Expertise veille : stratégies et projets d’agglomération, Namur, CPDT, Octobre 2010. – Jean-Marc LAMBOTTE, Alexandre LECLERCQ et Cédric BAZET SIMONI, Structure fonctionnelle du territoire wallon : hiérarchie urbaine et aires d’influence, Namur, CPDT,  Octobre 2011.

[20] Ph. DESTATTE, Décentralisation, sous-régions fonctionnelles et intelligence territoriale en Wallonie…, p. 27. – A. MALHERBE e.a., op. cit., p. 14.

[21] J.-M. LAMBOTTE, e.a., op. cit., p. 6.

[22] Voir L’évolution des projets sous-régionaux, dans CPDT, Diagnostic territorial de la Wallonie, p. 245-250, Namur, SPW, 2011.

3 commentaires
  1. Intéressant mais difficile à lire. Jaurais aimé voir ce texte structuré par plus de sous titres

  2. Geoffrey a dit:

    Texte très intéressant, je suis en train de préparer un futur entretien d’embauche au SPW, et je tiens à vous remercier pour ces précisions concernant les Bassins de vie

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